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【函授论文】浅议走进草原察看牧情 深入基层践行使命(论文范本)

星级: ★★★★★ 期刊: 《中国畜牧业》作者:浏览量:6850 论文级别:热门本章主题:草原和工作原创论文: 5156论文网更新时间:12-22审核稿件编辑:Elvis本文版权归属:www.5156chinese.cn 分享次数:4791 评论次数: 7731

导读:走进草原察看牧情 深入基层践行使命是一篇属于草原和工作的论文开题报告多少字,免费分享给每一位正在论文写作的学生们阅读参考。

策划 本刊采编部

执行 刘源

支持 农业部草原监理中心

为认真贯彻十八届五中全会精神,加强草原生态文明建设,进一步落实农业部党组关于深入基层开展调查研究的有关要求,巩固党的群众路线教育实践活动成果,不断深化进村入户联系制度落实工作,农业部草原监理中心(以下简称“中心”)2015年继续开展专题调研工作.从2011年起,中心每年都精心组织干部职工深入基层、深人群众开展专题调研,取得了丰富的调研成果,达到了推动政策落实、改进工作方法、培养锻炼干部、服务牧民群众的目的. 在今年的专题调研工作中,各调研组轻车简从,深入基层,深入牧户,分别就草原补奖政策、基本草原保护制度、草原防火基础设施建设、草原征占用管理制度和草原管护员制度等专题开展调查研究.现将基本草原保护制度、草原防火基础设施建设等报告摘登,以飨读者.(更多资讯,请关注www.cav.net。cn)

(漫画 青菜)

健全完善基本草原保护制度

基本草原,是指根据一定时期生态、经济、社会可持续发展需要而确定的重点保护、不得随意占用的草原.《草原法》明确规定,国家实行基本草原保护制度.认真梳理十多年来我国基本草原保护制度落实情况,查找影响制度落实的关键问题,进一步健全完善基本草原保护制度,是切实贯彻绿色发展理念,加快推进草原生态文明建设的重要举措.

一、基本草原保护制度实施进展

(一)国家层面开展的工作

一是推动基本草原保护立法.2003年修订后的《草原法》颁布实施,农业部立即启动了《基本草原保护条例》(以下简称《条例》)的起草工作,于2004年全国草原监理会上提交第一份草稿供代表讨论修改.2006年开展基本草原划定工作试点,2008召开试点经验交流会,2009年、2012年组织开展了两次较为集中的《条例》起草和征求意见工作.2014年10月,汪洋副总理指示加快制定《基本草原保护条例》.国务院法制办将《条例》列入2015年三类立法计划.农业部将其列入立法工作规划,多次召开会议讨论修改草案文本,发函征求各省区意见,组成4个调研组,分赴8个重点省区开展立法调研.

二是出台扶持政策,安排部署基本草原保护工作.党 和国务院文件中多次提出要加快基本草原划定和管理工作.2002年、2011年国务院两个关于加强草原保护与建设的专门文件,提出要把保护基本草原与保护耕地放在同等重要的位置,加快推进基本草原划定和管理工作.2014年 一号文件又提出,要把基本草原划定当作农村改革的一项重要任务,2015年基本完成划定工作.农业部从政策、资金、项目等多方面支持,努力推动全国基本草原保护工作.专门印发通知,要求各地依法开展基本草原保护工作,并在全国22个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团确定75个县作为划定基本草原的试点.为使基本草原保护工作有抓手,农业部始终把基本草原划定工作作为退牧还草、京津风沙源治理等草原重大项目立项的前提,特别是在2011年实施草原生态补助政策时,把划定基本草原作为实施政策的硬性条件,要求必须在划定基本草原的区域实施项目,明显加快了全国基本草原保护工作落实步伐.

(二)各地工作开展情况

目前,全国共有16个省区开展了基本草原划定和保护工作,共划定基本草原面积31。1亿亩,约占全国草原总面积的52%.

1.内蒙古自治区率先并系统开展基本草原保护工作.内蒙古自治区20世纪90年代就开始尝试开展基本草原保护工作,2005年后按先易后难、循序渐进的原则分三个阶段正式推进划定工作.2005-2007年在14个牧业旗县和1个半牧业旗县开展基本草原划定试点,2008—2009年在剩余的19个牧业旗县全面推开划定工作,2015年启动最后一批划定工作.目前,全区划定基本草原8。36亿亩,在全国各省区中基本草原面积居于首位.

内蒙古自治区是全国惟一一个出台了基本草原保护专门法规的省区.1998年内蒙古制定出台《内蒙古自治区基本草牧场保护条例》,2009年自治区启动修订工作,2011年正式出台《内蒙古自治区基本草原保护条例》.新条例进一步细化了基本草原划定范围、程序和方法,细化严格了基本草原的使用管理措施,加大了对破坏基本草原行为的处罚力度.

2.一些草原补奖省区加快基本草原划定步伐.

——5个省区基本完成划定工作.到2015年年底,甘肃、青海、辽宁、四川、云南等5个省区将完成基本草原划定工作.甘肃、青海、辽宁3个省区的划定工作比较扎实,做到了地、图相符,逐块落地落实.其中,甘肃划定基本草原3。83亿亩,青海4。8亿亩,辽宁1 120万亩.四川、云南采用以计算机软件勾画绘图为主、地面抽查验证为辅的方法,基本完成划定工作.其中四川划定2。13亿亩,云南1。88亿亩.

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—3个省区正在抓紧划定.河北、新疆、西藏3个省区近年来加大工作力度,加快了划定工作步伐,取得了一些进展.河北划定基本草原1132万亩,新疆粗略估计划定4亿亩,西藏粗略估计划定5。2亿亩.

——4个补奖省区有少量工作进展.吉林上报划定基本草原197。5万亩,黑龙江上报1436万亩,但同时又都认为数据不实,没有得到地方认可.宁夏农牧厅2015年筹措200万元准备开展全区基本草原划定工作.山西拟将右玉县31万亩确权到户草原划为基本草原.

3.南方和中部省份开展部分试点.贵州、广西、河南等省区通过开展草原确权和承包,推动了当地基本草原划定工作.其中,贵州在全省确权并划定基本草原1472万亩;河南省在南召县、偃师县划定118万亩;广西在龙胜县、田林县试点划定基本草原14万亩.

二、存在的突出问题

各地在开展基本草原划定和推动基本草原保护制度落实的过程中,出现了一些普遍和共性的突出问题.总结和归纳起来主要体现在以下三个方面.

一是落实基本草原保护制度的内生动力不足.目前基本草原保护工作方面虽然取得了一定进展,但各地开展工作的动力主要来自上级的压力,很大程度上是为了完成应付上级布置的工作任务,或为获得国家更多的项目资金支持,迫于不得已而为之,各地积极主动划定基本草原、落实制度的内生动力明显不足.划定基本草原就意味着更加严格的土地用途管制,不少地方政府认为必然会限制经济发展空间,不愿甚至阻挠划定基本草原.由于短期内看不到划定基本草原的好处,大多数农牧民不知情、不关心、不参与,没有划定基本草原的主观愿望和诉求,基本草原保护制度落实缺乏深厚的群众基础.

二是划定和管理缺乏专门法规的规范指导.《草原法》规定,基本草原的保护管理办法,由国务院制定.农业部从2003年起就开始着手起草《基本草原保护条例》,十多年来曾组织多次调研和讨论,但对一些重大问题的研究力度仍然不够,条例起草制定工作总体偏慢.除内蒙古出台《内蒙古自治区基本草原管理条例》外,其他省区均未出台相应配套法规.由于缺乏专门法规的规范指导,地方在推动基本草原保护制度的过程中,大家各自为政、自行其是,基本草原划定工作组织方式、工作程序以及划定范围、比例等可谓五花八门、各不相同.大部分地方存在重划定、轻管理的问题,对已划定的基本草原缺乏严格的管控举措.

三是基本草原划定成果运用激励不够.大部分省区对划定基本草原做出了部署,但在中期检查指导、后期检查评估等方面缺乏系统性的工作考虑和安排.农业部作为主管全国基本草原划定和管理的单位,在工作检查指导和评估方面也做得不够.一些地方结合本地实际情况,完成了划定工作任务,但对于是否符合上级要求、工作完成的好坏心中没底.一些付出巨大努力、工作十分扎实的地方,没有得到上级的肯定和资金政策等方面的鼓励支持;目前尚未开展相关工作的地方,也未受到鞭策或处罚.工作干不干、干得好不好,结果没有差别,这对落实基本草原保护制度造成了负面影响.

三、对几个关键问题的分析思考

基本草原保护属于新鲜事物,各地在探索和尝试过程中,出现了一些认识不一、争议较多的问题.只有把这些关键问题研究思考清楚,才能思想上统一、精力上集中,力度上加大.

1.关于“草原”的界定.界定“草原”的属性、范围和规模,是开展基本草原划定的前提和基础.当前对于草原的界定出现了多套数据和标准,即20世纪80年代第一次全国草地资源调查、国土二调和部分省区重新开展的省级草原资源调查结果等,组织调查的时间节点、标准体系、技术方法不同,数据差别较大.目前大部分省区草原工作仍沿用第一次草调数据,部分省区有多套数据混用的情况,东北等一些半牧区省份有运用国土二调草原数据的倾向.我们认为,由于第一次草调数据仍是当前草原部门最为权威的数据,各地特别是草原面积较大的省区应继续沿用第一次草调数据,对于草原资源变化确实较大并经省级政府明确认可的,也可运用国土二调或其他草原数据.

2.关于“基本草原”的界定.目前,国家的相关文件尚未对基本草原的概念做出权威的定义,大家对什么是基本草原的理解各不相同.《草原法》规定了应该划为基本草原的七种类型,大家普遍认为这七种类型过于宽泛,能够涵盖所有草原,几乎找不出不应划为基本草原的情形,应进一步细化和具体化,但如何细化、什么草原不应划为基本草原等争议太大,各地在部署基本草原划定工作中,为保险起见,都基本照搬了《草原法》的七种类型规定.我们认为,基本草原的定义可以较为宏观笼统,但范围应该更加明确,将已承包给牧民经营使用的草原、国家草原生态工程项目区和草原补奖政策实施区,以及城镇化扩张、工矿开发等对草原生态破坏较大的区域,优先划为基本草原,对于地域偏远、人烟稀少、牲畜承载压力较小的荒漠化草原可暂不列为基本草原划定范围.

3.关于划设比例.2011年《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》明确要求,各地要依法推进基本草原划定,基本草原划定面积达到本地草原面积的80%.当时提出这一划设比例要求,并未做深入细致的测算和研究,主要参照了基本农田80%的划设比例.大部分省区也做出了80%的比例要求,内蒙古规定要求达到牧区草原面积的80%,东北等一些半牧区省份要求将确权的面积或生态补奖区域划为基本草原.有相当一部分地方认为80%的比例过高过严,应当宽松一点,有的认为不应事先规定比例,应按规定的类型实际划出多少就是多少.我们认为,在较大区域范围内还是需要规定一个比例,以对基本草原划定工作进行宏观指导,考虑到草原难以像耕地一样通过占补平衡实现面积稳定,全国基本草原的比例可以放宽到70%,一些大牧区省份的比例可以达到80%,半牧区、中部和南部省份可以降到60%甚至更低.

4.关于划定主体.目前,各地划定基本草原的组织方式、划定主体不尽相同,内蒙古、青海、甘肃、新疆、辽宁等5省区由当地政府组织划定,西藏、贵州由农牧部门与国土资源部门联合划定,其他省区除由县级政府公示外基本以农牧部门组织划定为主.由政府主导组织划定的,政府领导均比较重视,工作力度较大,各部门间工作比较协调,基本草原划定的权威性较高.由农牧部门单独组织划定的,大都不扎实不彻底,权威性不够,作用效果发挥不明显.我们认为,划定基本草原属于国土空间规划管制的重大调整,属于政府职能,而且2011年国务院文件明确要求县级以上地方人民政府要切实履行职责,做好本行政区域内基本草地的划定、保护和监督管理工作,因此基本草原划定工作必须由当地政府组织实施.

四、健全完善制度的建议

(一)加快推进基本草原保护制度落实工作.要进一步提高认识,把建立基本草原保护制度当作落实《草原法》、落实 加快推进生态文明建设的一项重要任务,坚决落实,

怎样写草原专业函授论文
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切实抓好.充分利用国家重视生态、推进发展方式转变的难得机遇,出台扶持支持政策,推进基本草原保护制度建设工作取得实质性进展.

(二)健全完善基本草原保护制度法规.认真贯彻国务院领导的指示精神,加快推进《基本草原保护条例》起草立法工作,将基本草原概念、更加明确的划定范围、严格的用途管制措施、严厉的处罚等重要关键问题写入条例草案文本.参考借鉴内蒙古的经验,推动草原面积较大的省区和民族区域自治地方出台基本草原保护的地方性法规.

(三)对基本草原实行严格的保护和用途管制.对基本草原实施严格的禁牧休牧和草畜平衡制度,严禁开垦基本草原,征占用审核方面要更加严格,经济补偿标准和植被恢复费缴纳标准应高于其他草原.

(四)严厉打击破坏基本草原的行为.在起草制定基本草原保护法律法规的过程中,要明确对破坏基本草原、违反基本草原保护规定行为的罚则,在经济处罚、量刑定罪上要明显比一般草原重、严.加强草原监理体系建设,提升执法监督工作水平.加大案件查处力度,严厉打击破坏基本草原的违法行为.

(调研组成员:刘加文杨智、卫琳、囡丁、刘帅、王冠聪、郭旭)

继续加强草原防火基础设施建设

草原防火事关广大农牧民群众的生命财产安全,事关国家生态安全,事关牧区经济发展和社会稳定.近年来,随着草原生态保护补助奖励机制全面实施,草原保护建设力度进一步加大,草原生态明显恢复,火险等级不断攀升,草原防火面临的形势日趋严峻.做好草原防火工作,责任十分重大,任务异常艰巨.

一、“十二五”草原防火基础设施建设取得明显成效

“十二五”期间,草原防火基础设施建设共完成 投资6。19亿元,其中 基本建设投资5。04亿元, 财政专项1。15亿元, 投资总额比“十一五”增加3。4亿元,草原防火基础设施建设取得明显成效.

一是加强草原防火保障体系建设.2011年以来, 投资安排建设草原防火物资储备库21个、草原防火站172个,项目涉及14个重点草原防火省区、新疆生产建设兵团和黑龙江省农垦总局. 财政安排购置风力灭火机等草原防火物资装备近2万台(套),每年建设3000千米的边境草原防火隔离带,涉及内蒙古、吉林、甘肃、新疆4省区和新疆生产建设兵团的57个边境县(旗、团),布网严密、阻隔功能强大的边境草原防火隔离带基本形成.

二是构建草原防火信息化体系.全国累计建设草原防火应急指挥中心12个,为重点草原防火省区的82个市及303个县配备了必要的信息化设备,基本建立了部、省、市 信息化应急指挥平台.联合中国气象局,共同研发草原火险气象预警信息系统,实时监测各重点草原地区卫星监测热点信息,及时提供草原火灾地区的火场气象信息,为草原扑火作战决策指挥提供精准依据.组织开发了草原防火综合管理系统、扑救指挥系统、火场三维模拟显示子系统等信息系统,初步形成了以互联网为载体,应用信息系统为主要内容,部、省、市、县四级上下贯通的草原防火信息网络平台.

三是适时调整全国草原火险区级别.随着草原生态环境明显改善,草原植被高度、盖度及生产力显著提高,加之草原牧区工业化、城镇化提速,火险范围扩大,火灾隐患增多,原有全国草原火险区级别划分已不适应新形势的需要.为此,及时组织相关省区分析研判形势,依据可燃物载量与集中程度、历年草原火灾发生情况、对牧民生产生活影响范围、重要设施分布区域及境外火威胁程度等因素,对全国草原火险区进行了科学调整.

总的看,经过5年建设,草原防火物质基础得到进一步加强,草原火灾防控水平得到进一步提高,草原火灾损失逐步降低. “十二五”期间,全国共发生草原火灾512起,受害草原面积33万公顷,经济损失2。56亿元,伤亡34人(其中死亡4人).与“十一五”相比,死亡人数减少20人,草原火灾发生次数减少640起,每年挽回经济损失达4。8亿元.草原火灾受害率与重特大草原火灾发生率控制在3‰与3%以内.

一是保障能力明显提高.目前,草原防火物资库建设覆盖全部极高火险市和36%的高火险市,防火物资站建设覆盖81%的极高火险县和24%的高火险县,基本形成纵向到底,上下驰援的防扑火物资保障体系.草原防火科技水平进一步提高,新型灭火机具携带装置、风力灭火机电启动装置等部分科研成果已进人生产应用阶段,为高效扑救草原火灾提供强大科技动力.

二是预防能力明显提高.火情热点监测发现时间基本控制在30分钟以内,热点核查覆盖率与精准度达到99%以上,基本做到不漏查、不迟查和不错查.依托草原防火指挥综合信息系统和应急通信设备,火情核查与扑救信息传输速度加快,全国草原火情

走进草原察看牧情 深入基层践行使命
草原和工作论文开题报告多少字

4小时、火灾2小时报告率达100%,内蒙古锡林郭勒盟等重点区域2小时内草原火情核查反馈率达100%,重特大草原火灾不间断报告率达100%.

三是扑救能力明显提高.14个重点草原防火省区、新疆生产建设兵团和黑龙江省农垦总局均成立了由政府主管领导担任指挥长的草原防火指挥部.全国县级以上草原防火机构达到1261个,防火人员2万多人,比“十一五”末增加1。3万人.应急队伍7000余支,应急队伍人员19万多人,比“十一五”末增加17万人.草原火灾扑救能力大为提升,全国草原火灾24小时扑灭率一直保持在95%以上.

二、草原防火基础设施建设存在的主要问题

尽管“十二五”期间草原防火基础设施建设取得了很大成效,但也存在一些不容忽视的问题.

一是预防体系不健全.草原火热点监测主要依靠卫星,但受卫星过境频率、在轨工作时间及天气变化等因素影响,热点监测存在一定盲区.地面监测网络建设严重滞后,重点防火区域瞭望塔建设率为5%,其中火 自动监控率不到1%,不能满足草原火情早发现的实际需要.边境地区草原防火隔离带建设标准低,投资标准10年未提高,高效阻火功能未能有效发挥.重要设施集中区、草原自然保护区及林草交错区等内陆关键区域的防火阻隔工程建设缺乏投资支持.

二是扑救体系薄弱.草原专业消防队伍总量不足,发展不平衡,组织管理不规范.全国只有新疆塔城地区建驻草原扑火专业队伍,其余都是半专业队或临时组成的群众扑火队,训练不足,防扑火作战能力不高.草原防火主战装备单一,主要以二号工具为主,手提式与背负式灭火机为辅,以水灭火与风水结合灭火装备缺乏,大型运兵车、大型隔离带开设机具、高效灭火炮、野外宿营车等现代装备匮乏,严重制约扑火作战效率.

三是保障体系层次较低.基础设施建设经费保障机制不稳定,多层次、多渠道与多元化的投入机制尚未形成.除少数地区外,大部分地区都没有将草原防火基础设施建设投入纳入当地财政支出预算.项目建设资金配套率很低,到位滞后,已建库站日常维护经费短缺情况普遍.科技助跑作用不明显,科研基础设施较差,科研成果市场化、实用化水平低.

四是信息化建设水平不高.草原防火应急指挥中心建设数量少,覆盖范围小.除了省级外,极高火险市草原防火应急指挥中心仅占应建数量的44%,大多数极高火险县没有建设指挥中心.由于草原地区地广人稀,基础设施建设滞后,手机信号无法做到全覆盖,草原火情信息搜集不及时、信息不完整、实时性差及图像信息少等问题突出.

三、加强草原防火基础设施建设的对策建议

展望“十三五”,草原防火基础设施建设要积极适应草原火灾预防与扑救工作新形势,以提升草原火灾预防、扑救与保障能力为主线,以继续强化物资保障体系、指挥信息化体系及应急队伍体系建设为目标,以争取支持,严格监管,确保质量为手段,突出实用性、针对性、先进性与超前性,努力推进草原防火治理体系与治理能力现代化.

一是继续强化草原防火物资保障体系建设.加强草原防火物资储备库站建设,使物资站建设覆盖目前所有的极高和高火险县,为基层一线实现草原火灾打早、打小、打了提供有力保障.同时,探索引进技术含量高、操作简便的大型草原防扑火装备,提高草原防扑火装备现代化水平.

二是继续提升信息化建设水平.加快推进草原火灾应急通信指挥系统建设,实现音频视频双向同时传输.扩大草原火情监控系统建设范围,在内蒙古东中部、新疆北部等重点草原防火区、草原自然保护区和其他重点草原防火区建设以多点远程视频监控设备为主干,以云结构计算为基础的草原防灾减灾监控系统,提升重点区域火灾的预警监测能力,确保草原火灾早发现.

三是严格草原防火项目监管.积极推动草原防火基础设施及装备建设纳入各级政府的国民经济与社会发展规划,并按照国民经济发展水平逐步加大投入力度,建立稳定的基础设施建设投入机制.严格执行工程建设与服务有关法规制度,严格实行项目单位法人负责制、合同制、监理制和验收制,严控工程建设质量.

(调研组成员:刘连贵、时彦民、赵玉荣、韩丰泽、黄明亮、王立韬、郭峰、范博深)

依法规范草原征占用管理

按照《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出的“严格自然生态空间征(占)用管理”要求,农业部草原监理中心组成调研组,对草原征占用管理情况进行专题调研.

一、草原征占用管理工作成效显著

各级草原监理机构依法履职,严格按照《草原法》和《草原征占用审核审批管理办法》的有关要求积极推进草原征占用管理工作,取得了显著成效.

(一)项目审核审批日趋规范.近年来,草原征占用审核审批工作取得了突破性进展,依法 草原征占用审核行政许可逐年增多.截至2014年年底,内蒙古、甘肃等13个省区和新疆生产建设兵团审核审批征占用草原申请1570批次,涉及草原面积31248公顷.其中,农业部审核16批次,涉及草原面积6935公顷.2012—2014年全国累计征收草原植被恢复费2。62亿元.

(二)制度建设日益完善.各级草原管理部门加大制度建设力度,严格规范草原征占用工作流程,并将审核审批工作纳入当地行政审批大厅统一 .山西、河北等13个省区陆续出台了草原植被恢复费征收标准及管理办法.黑龙江省探索建立了约谈制度,对非法占用草原问题突出的地区政府主要领导进行约谈,督促限期整改违法行为;甘肃省探索建立听证会制度,听取对非法占用草原受到行政处罚的企业的意见和建议,均取得了明显成效.

(三)工作程序逐步理顺.各级草原管理部门积极与相关部门沟通协调,着力理顺草原征占用审核审批程序.在工作开展较好的省区,地方人民政府或农牧部门与国土部门联合发文,明确要求项目建设或矿藏开采征占用草原未经草原行政主管部门审核同意,国土部门不得 用地审批手续.吉林省、四川省阿坝州、黑龙江省大庆市等地积极与国土部门协调,参与建设项目使用草原预审工作,有效避免了事后审核的被动局面.

(四)执法力度不断增强.随着《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》的出台和依法治国的全面推进,各级草原监理机构逐步转变工作观念,从以前不敢管、管不了,转变为积极主动查处,依法严厉打击非法占用草原行为.四川省各级草原监理机构联合执法,对阿坝州剑科水电站等工程非法占用草原进行了依法查处.农业部草原监理中心对临策铁路有限责任公司非法占用草原案件进行了督查,责令企业依法 有关草原征占用手续.

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二、草原征占用管理工作存在的问题

(一)部分地方政府对依法开展草原征占用管理工作认识不够.草原大多分布于边疆落后地区,地方政府和当地群众发展经济愿望强烈.为吸引各类建设项目尽快落地,部分地方政府往往以牺牲草原生态来换取地方经济利益,为相关投资企业提供各种便利服务,其中就包括允许企业不 草原征占用审核行政许可、随意减免草原植被恢复费及干预草原监理机构依法查处非法占用草原案件等.

(二)草原征占用管理制度与现行的土地征占用制度衔接不到位.由于缺乏建设项目征占用草原预审制度,目前受理的草原征占用申请都是在项目批准立项之后,致使草原征占用审核行政许可在一定程度上流于形式.此外,国土资源部每年编制全国土地利用年度计划,征占用林地也实行年度定额管理,但草原利用年度计划管理制度还没有建立,导致草原基本处于“无限供给”状态.

(三)对非法占用草原案件查处缺乏有效手段.各地在查处非法占用草原案件时,对企业拒不 征占用草原审核行政许可时,缺乏有效制裁措施,责令停工、将案件移送司法机关等执行难度很大.一些违法案件往往采取缴纳罚款、补办手续处理,变相降低了相关责任人违法成本,导致非法占用草原案件屡禁不止、震慑效应有限.

(四)基层监理人员业务能力亟须提高.调研中发现,有的地方草原监理人员对草原征占用相关法律法规钻研不够、理解不深,甚至认为国家建设项目不需要 草原征占用审核审批手续或不知如何 .对征占用草原的管理主要集中在审核环节,缺乏事中和事后监管.一些地方对非法占用草原案件查处还有畏难情绪,不愿查、不敢查、也不知如何查的现象也还存在.

三、对草原征占用管理工作中几个问题的思考

(一)关于未 征占用草原审核行政许可的项目处理问题.针对《草原征占用审核审批管理办法》实施以后,各地仍存在大量未 草原征占用审核行政许可的建设项目,建议以草原司法解释出台时间为节点进行分类处理.草原司法解释出台前的,应以先行政处罚再依法 草原征占用审核行政许可为主要解决办法;草原司法解释出台后的,对性质恶劣、破坏草原生态严重的建设项目负责人应移交司法机关依法处理;对其他建设项目在行政处罚、补交草原植被恢复费后,依法 草原征占用审核行政许可.

(二)关于设施农业征占用草原管理问题.近年来,占用草原发展规模化生猪养殖或其他设施农业的项目数量逐年上升.但在征占用草原手续的规定上,国土资源部、农业部下发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》与《草原法》和《草原征占用审核审批管理办法》有明显冲突,致使基层草原管理部门无所适从.鉴于草原在国家主体功能区规划中大都被列为禁止开发区域或限制开发区域,建议研究制订在草原上建设设施农业准人事项,严格规范引导工商资本依法有序使用草原发展畜牧业生产或其他设施农业.

(三)关于临时占用草原管理问题.一是旅游占用草原的问题.目前,牧民在草原上搭建简易设施开展旅游接待的数量增加很快,但牧民难以按照《草原征占用审核审批管理办法》规定提供草原植被恢复方案,致使规范管理难以落实.二是临时占用草原期限的问题.《草原法》规定“临时占用草原的期限不得超过二年”,但部分工程建设项目涉嫌以临时占用为名行永久使用之实.建议根据旅游占用草原的主体、面积等进行分类,按类型提交不同的材料;对临时占用草原期满两年的及时清理,督促用地单位或个人恢复草原植被;仍需占用的应重新 占地审核手续.

四、进一步加强草原征占用管理工作的措施建议

当前,草原征占用管理工作处于向依法规范管理过渡阶段,下一步工作重点是进一步推进实现规范管理,一方面依据现有法律规章,抓好依法依规管理工作,另一方面要进一步完善制度,加强对草原征占用审核审批的监管,严格控制草原非牧使用.

(一)建立健全管理制度.一是建立预审制度.在《草原法》中增设草原行政主管部门对建设项目用地有关事项进行预审的规定,从源头上控制滥征乱占草原行为.二是建立定额管理制度.力争在“十三五”期间,建立全国草原征占用定额管理制度,严格保护和节约集约使用草原.三是健全保障制度体系.以生态红线、自然资源用途管制、自然资源资产离任审计、生态环境损害赔偿和责任追究等重大制度实施为契机,加快建立健全源头严防、过程严管、后果严惩、责任追究的草原征占用管理制度体系.

(二)规范草原征占用管理. 是要组织开展“草原生态空间征占用管理专项推进行动”.对于未开展草原征占用工作的地区,要尽快督促 一起征占用草原申请,打开工作局面,实现“零突破”.二是要加强草原植被恢复费使用管理.建议每年联合财政、价格和审计部门对各地草原植被恢复费征收使用情况进行抽查,涉嫌违纪违法的依法处理,确保草原植被恢复费规范使用.

(三)加大草原执法力度.一是要开展清理整顿.大量的工程建设项目或矿藏开采征占用草原已是既成事实,建议摸底排查非法占用草原的基本情况,由农业部组织进行清理整顿.二是要建立重大案件挂牌督办制度.建议农业部对重大的、典型的征占用草原违法案件进行挂牌督办,形成强大的警示效应,切实提高草原执法的权威性.

(四)继续加强宣传培训.一要进一步加强对政府部门和企业的宣传,强化各级党政领导干部和企业对草原生态环境和资源保护的职责意识,为基层开展草原征占用工作争取更多的理解和支持.二要加大草原执法培训力度,切实提高各级草原执法人员依法保护草原的政策水平和行政执法能力.同时要强化基层草原执法人员的责任意识和担当精神,促进草原征占用管理水平提升.

(调研组成员:周应华、李兵、李志强、张志如、李晓毓、韩丰泽、陶伟国)

不断推进草管员队伍建设与管理

2011年以来,各地以实施草原补奖政策为契机,积极推进草原管护员(以下简称草管员)队伍建设,取得了积极进展.为深入了解草管员队伍建设情况,总结成功经验,分析存在的问题,提出强化草管员队伍建设的政策建议,我们对各省区草管员队伍建设情况进行了全面统计,并先后赴云南、新疆、内蒙古、甘肃等省区开展了专题调研.

一、基本情况

(一)草管员数量及构成.据统计,目前全国共有草管员92704人,比2013年增加了3841人.其中,西藏30400人,甘肃14255人,人数超过5000人的省区还有内蒙古、青海、四川、云南和河北.草管员主要由牧民、防疫员、村干部、林管员等人员构成.其中,牧民占50。4%,防疫员占26。3%,村干部占11。3%,林管员占8。8%,其他人员占3。2%.

(二)岗位设置和工作职责.内蒙古、青海、辽宁、河北等省区按照草原面积设置草管员岗位;甘肃、云南要求每个行政村聘1-2名草管员;西藏则要求每5户牧户聘1名草管员.草管员工作职责主要包括:配合开展草原法规和政策宣传工作,监督禁牧和草畜平衡制度落实,制止和举报草原违法行为,报告草原火情和鼠虫害情况等.

(三)补助资金及其来源.内蒙古草管员每人每年补助4000元,其中50%由自治区财政负担,50%由盟、旗财政负担.西藏每人每年5400元,使用草原补奖政策绩效奖励资金解决.青海省每人每年最低1。2万元,最高1。68万元,主要由省财政解决.其他省区大多要求县级财政解决补助资金,补助标准从每人每年200元到20000元不等.

(四)聘用和培训情况.大部分地方聘用当地牧民、村干部等兼任草管员,年龄大多要求在18~ 55岁,并有较强的责任心,热爱草原工作,身体健康,熟悉当地草原情况.内蒙古、新疆部分地方聘用退伍军人、青壮年牧民等作为专职草管员.据统计,各地共举办各类草管员培训班2100多次,培训草管员20万人次.

(五)履职和作用发挥情况.总体来看,各地草管员在宣传草原政策和法规、举报和制止草原违法行为、协助落实禁牧和草畜平衡制度等方面,基本能够履行职责.在基层草原监理机构人员编制受限制、执法力量不足的情况下,通过建设草管员队伍,弥补了草原执法监管人员的不足,壮大了草原执法监管力量.

二、典型经验

(一)内蒙古锡林郭勒盟部分旗县整合补助资金,聘用专职草管员.锡林郭勒盟阿巴嘎旗、苏尼特右旗、苏尼特左旗、乌拉盖管理区、锡林浩特市等旗(区、市)从退伍军人、大中专院校毕业生和青壮年牧民中选聘专职草管员,通过整合补助资金提高专职草管员的补助标准,有效调动了草管员的工作积极性.

(二)新疆伊犁州聘用专职草管员与建设管护站相结合,增强草原管护能力.伊犁州各县(市)在聘用专职革管员的同时,还积极筹措资金建设禁牧和草畜平衡管护站,配备马匹、摩托车、照相机、GPS、望远镜等交通工具和装备.革管员以管护站为据点,每天在自己的管护责任区开展巡查工作.草管员工作积极性较高,较好地发挥了管护草原的作用.

(三)青海省建立草管员补助保障机制,有效调动草管员的积极性.青海省依托三江源生态保护工程,由省农牧厅、财政厅、人社厅联合制定了草管员管理办法和草原日常管护经费补偿机制实施办法,规定每5万亩草原聘用1名草管员,每人每月补助1000~1400元.青海省通过建立稳定的草管员补助资金保障机制,有效调动了草管员工作积极性.

(四)新疆米东区建立专业化的草原执法大队和禁牧中队,壮大草原执法监管力量.米东区草原监理所组建了1支38人的草原执法大队和1支41人的禁牧管护中队,并实行半军事化管理.通过建立专业化的草管员队伍,有效弥补了草原监理人员的不足,壮大了草原执法监管力量,并取得了很好的执法监管效果.

三、主要问题

(一)兼职草管员作用发挥不够理想.总体来看,大部分地方的兼职草管员工作积极性不够高,其原因:一是管护补助标准普遍较低,难以调动工作积极性.二是草原牧区地域辽阔、山高路险、交通不便,管护工作任务繁重,成本较高.三是草管员与监管对象大多都是邻里关系,甚至是亲戚关系,受人际关系困扰,开展监管工作的积极性受到影响.

(二)草管员补助经费保障机制尚未建立.目前,除青海、内蒙古和辽宁三省区外,其他省区革管员补助经费均未纳入省级财政预算,一般由县级财政或农牧部门自筹解决,尚未形成有保障、稳定的资金渠道.此外,大多数地方的财政部门和审计部门明确反对使用绩效奖励资金发放草管员补助.

(三)部分地方草管员有名无实.云南省一些地方由村级防疫员兼任的草管员基本没有发挥应有作用.其原因:一是当地草原大多都与林地重叠,无明确管护对象.二是草管员未签订草原管护责任书,无明确管护责任.三是防疫员原来每月只有70~ 80元的工资,兼任草管员后没有增加额外补助,工作积极性不高.

(四)对草管员的管理不规范.一是虽然各地都制定了革管员管理制度,但很多地方制度落实不到位.二是一些地方存在草管员管理考核与补助资金发放脱钩的问题.三是部分地方管理部门未与草管员签订聘用合同,草管员工作职责不明确.四是河北省草管员主要由林管员兼任,补助也由林业部门发放,草原管理部门对他们缺乏管理权.

四、思考与建议

(一)关于草管员建设模式的思考.目前,草管员队伍建设主要有两种模式:一是兼职模式,即聘用当地牧民、村干部、防疫员、林管员或其他人员兼任草管员,相当于“钟点工”.这类草管员占绝大多数,但由于补助少、任务重等原因,管护草原的作用发挥不够理想.二是专职模式,即招录退伍军人、大中专院校毕业生、青壮年牧民担任专职草管员,相当于“全时工”.这类草管员人员数量虽少,但补助标准相对较高,开展草原管护工作积极性较高,强化草原管护工作的作用发挥较好.

在当前情况下,全面推行专职草管员模式的条件尚不够成熟.今后,应当坚持兼职模式和专职模式并存发展,但应当把专职模式作为发展方向,积极创造条件,逐步增加专职草管员的比重.专职草管员队伍建设应当坚持“精简实干、宁缺毋滥”的原则,通过制定严格的聘用标准、明确公益性岗位性质、提高补助标准、加强教育和培训、落实工作责任、完善奖惩机制等措施,更好地发挥专职草管员队伍的作用.兼职草管员队伍建设应当坚持“因地制宜、注重实效”的原则,通过择优聘用、提高补助标准、明确工作职责、完善考核和奖惩制度、创新管理考核方式等措施,进一步提高草管员队伍的工作积极性.

(二)政策建议.一是建立草管员补助经费和工作经费保障机制.在草原补奖政策中明确规定绩效奖励资金可以列支草管员补助,并要求地方各级财政配套资金,稳定资金渠道,提高补助标准.同时,绩效奖励资金用于工作经费的部分应当进一步向基层倾斜,增加草原管护工作经费.

二是明确草管员公益岗位性质及其法律地位.应当在修订《草原法》及相关地方性法规的过程中,把草管员作为公益性岗位写入法律条文之中,明确草管员队伍的法律地位.

三是积极推进专职草管员队伍建设.认真总结一些地方建设专职草管员队伍的做法和经验,推动各地结合实际,加快建设专职草管员队伍,逐步提高专职草管员的比重,并加强培训教育和考核管理,切实发挥好专职草管员的作用.

四是修改完善并严格执行草管员管理制度.各地应当认真总结近年来草管员队伍建设和管理工作的成效和不足,及时修订完善草管员管理制度.强化制度落实,推行绩效考核管理方式,不断提高草管员队伍建设和管理工作的水平.

(调研组成员:马有祥、李拥军、张明富、赵海红、陈会敏、包晓影、刘烜孜)

[ 参考文献 ]

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