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【专科生论文】浅析论食品安全事故中行政不作为的赔偿责任 (论文标题)

星级: ★★★★ 期刊: 《学理论·上旬刊》作者: 林 琳浏览量:5416 论文级别:推荐本章主题:行政和行政机关原创论文: 5156论文网更新时间:12-15审核稿件编辑:Troy本文版权归属:www.5156chinese.cn 分享次数:4098 评论次数: 7186

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(广东医学院,广东 东莞 523808)

摘 要:某些食品安全事故中存在生产经营者的行为和行政机关的行为相结合侵权的情况.在这些情况中,行政机关应在其能够防止或者制止损害的范围内承担相应的补充赔偿责任.也即,先由生产经营者承担赔偿责任,在生产经营者无法全面承担责任时,由行政机关承担补充责任;行政机关承担责任后,可向生产经营者追偿.

关键词:食品安全事故;不作为;行政赔偿;补充责任

中图分类号:D920。4 文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2012)34-0173-02

一、食品安全事故中的行政不作为

近年来,我国食品安全事故频发,造成了灾难性的损害后果,食品安全问题被推到了社会关注的风口浪尖.这些事故中,相当多的一部分属于生产经营者作为侵权和行政机关不作为侵权相结合.例如,在广为人知的三鹿案中,从2008年6月开始,就有医院向甘肃省卫生部门报告婴儿肾衰竭的病例,并有消费者和医师陆续在国家质检总局食品生产监督司网站上反映婴儿食用三鹿奶粉后患肾结石、肾衰竭的情况.到了8月份,三鹿公司向石家庄市政府报告了问题奶粉情况,至

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此,相关行政机关仍然无所作为,既不对问题进行调查处理,也不将情况向社会公众通报.事故终于在9月份全面爆发!从免检开始,政府在这一事件中对损害的发生不预防、不消除、不告知,怠于履行其食品安全管理的多项法定职责,扩大了对消费者的损害.因此,当受害婴儿无法从三鹿公司得到足额赔偿的时候,家属们将目标转向了行政赔偿[1].

食品安全事故频发也引发了食品安全法律规制的研究热潮.笔者发现,大部分文献针对监管机制作了探讨,但对监管不力及由此导致的行政责任却鲜有涉及.笔者认为对食品安全事故中的行政责任的研究同样重要,原因有三.1)监管机制固然应当改革完善,但再完美的制度设计,也无法确保在实践中不出一点纰漏,更何况目前的食品安全法制远非完美.有事故意味着有损害,有损害意味着可能产生赔偿责任.2)商人重利,将食品安全寄希望于食品生产经营者的“对社会和公众负责”,① 未免所托非人,监管机制有效与否主要还有

论食品安全事故中行政不作为的赔偿责任
行政和行政机关论文综述格式

赖于行政执法力量的运用,而一定的责任规范是保证行政主体勤勉执法的必需,否则,无责任则无义务.3)观诸当下,食品安全状况并未因《食品安全法》的出台得到明显的改善,严重的食品安全事故依旧层出不穷.在食品安全事故发生之后,肇事的生产经营者往往无力及时足额赔偿受害人损失,行政赔偿责任又得不到明确,这对受害人及其家属而言,无疑雪上加霜.

对食品安全事故中的行政责任,《食品安全法》仅在第94和第95条规定了行政机关及其工作人员在食品安全监督管理中渎职的行政处罚和行政处分,对渎职机关的行政赔偿责任只字未提.前者属于内部行政责任,后者属于外部责任.对内部责任,受害人及公众难以发起,也难以监督,特别是众多受处分官员在休息一段时间后华丽复出[2],更让人觉得这似乎是一招缓兵之计.内部行政责任的追究对监管机制的落实意义重大,不过文本的主旨在于行政赔偿责任.对既有的受害人及其家属,行政赔偿责任的落实更为迫切.

二、责任的依据

同样以三鹿案为例,2009年11月20日,石家庄市中级人民法院裁定终结三鹿普通破产程序,三鹿对普通债权的清偿率为零,结石患儿无法通过破产程序从三鹿获得任何赔偿.实际上,在类似的大规模侵权中,企业很难对所有受害者作出及时

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足额的赔偿.在这种情况下,人们自然地将目光投向政府,特别是在事故中存在过错的行政机关,行政赔偿因而进入公众的视野.行政赔偿不同于政府先行赔付.在三鹿事件爆发后,政府为患儿垫付了部分检查和治疗费用.行政赔偿也不同于免费治疗.2009年1月8日,人力资源和社会保障部办公厅、卫生部办公厅以及中国保险监督管理委员会办公厅联合下发人社厅发[2009]10号《关于做好婴幼儿奶粉事件患儿相关医疗费用支付工作的通知》.通知规定,为保障因食用含三聚氰胺婴幼儿配方奶粉而患病婴幼儿的权益,由对此次负有责任的企业出资建立患儿医疗赔偿基金,并委托中国人寿保险股份有限公司代管,对患儿急性治疗终结后到18周岁以前可能发生的与此相关的疾病给予免费治疗,并将其纳入城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的范畴.先行赔付属于行政应急措施,将患儿纳入社保免费治疗可以视为行政给付,这二者目前都没有明确的法律规范.换句话,是否先行赔付、赔付时间、赔付方式和赔付数额等,都在政府的自由裁量之列;而是否纳入社保、如何保,同样视乎政府一时的决策.这一次是先行赔付和免费治疗,下一次类似事故发生,是否还有如斯待遇,就不一

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定了,因为对政府来说,这些措施不是白纸黑字的法定义务.行政赔偿则不同,其赔偿范围、主体、程序、方式和标准均为法定,如果行政赔偿责任能够被证明成立,则受害者权益将得到更有力的保护.

要求政府对食品安全进行风险规制,具有法律、道德、经济和政治上的多重理由.但是,要求相应行政机关对食品安全事故中遭受损害的被害人及其家属承担行政赔偿责任,则只能有一个依据,那就是法律.如前述,《食品安全法》没有涉及行政赔偿责任.《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼.”第67条规定:“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的,有权请求赔偿.”根据第2条和第67条文义,似乎不作为侵权难以被纳入赔偿范围,不过,《行政诉讼法》第11条第(四)、(五)和(六)项将几种不作为侵权列入了受案范围,第(八)的兜底条款也未明确排斥不作为侵权.第54条第(三)项则从判决的层面,承认了对“被告不履行或者拖延履行法定职责的”情形的审判,属于对具体行政行为的审判.从体系解释的角度,似乎立法者将不作为也纳入了具体行政行为的范畴.《国家赔偿法》对这一问题同样没有明确规定,但是,在第3条的第(三)项和第17条的第(四)项,立法将“放纵他人以殴打、 等行为造成公民身体伤害或者死亡”这一包含不作为侵权的情形分别纳入行政赔偿和司法赔偿的范围,表明国家赔偿并不排斥不作为侵权形式.

立法虽然不排斥对某些不作为侵权类型的行政赔偿,但毕竟没有明确提出行政机关应当对其不作为侵权承担行政赔偿责任.司法解释这一次对立法缺陷做了积极的弥补.《最高人民法院关于劳动教养管理所不履行法定职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》((1999)行他字第11号)规定:“重庆市西山坪劳动教养管理所未尽监管职责的行为属于不履行法定职责,对刘元林在劳动教养期间被同监室人员殴打致死,应当承担行政赔偿责任.人民法院在确定赔偿的数额时,应当考虑重庆市西山坪劳动教养管理所不履行法定职责的行为在造成刘元林死亡结果发生过程中所起的作用等因素.”《最高人民法院关于 机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》(法释(2001)23号)指出:“由于 机关不履行法定行政职责,致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的,应当承担行政赔偿责任.在确定赔偿的数额时,应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素.”时至今日,司法实务中对行政不作为侵权的赔偿责任已经达成了高度的共识,受案范围也不局限于上述法律和司法解释规定的情形.法院受理了各类起诉行政不作为侵权的案件,被告的行政机关也经常被判决承担行政赔偿责任.

三、责任的模式

行政不作为侵权存在多种形式,包括不作为直接致害、与自然原因结合致害、与受害人自身原因结合致害和与第三人原因结合致害.在食品安全事故中,一般体现为与第三人即食品生产经营者的行为结合致害.在这种情况下,生产经营者的作为侵权和行政机关的不作为侵权形成了混合侵权,对责任的承担法律缺乏明确的规定,理论上众说纷纭,存在“民事穷尽说”、“行政先行赔偿说”、“份额责任附带程序说”等不同观点[3],最高法院则通过《最高人民法院关于劳动教养管理所不履行法定职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》和《最高人民法院关于 机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》提出了“所起的作用”标准.“所起的作用”即原因力,亦即根据原因力的大小决定责任的大小.这一标准有其合理性,不过可操作性不强,给法官留下了太大的裁量空间,导致适用的结果极不统一.实践中各地法院形成了不同的确定赔偿责任的做法,包括根据行政机关工作人员失职的严重性,根据被害人的伤害程度和根据加害人的赔偿能力.在《侵权责任法》出台之后,很多人提出可以参照第37条第2款安保义务人的“补充责任”为行政机关确定责任.笔者也认为相对于直接侵权的食品生产经营者,不作为的行政机关所应承担的责任具有“补充”的性质,但是,对《侵权责任法》第37条第2款为何可以参照,如何参照,笔者试图给出一个更完整的答案.

《侵权责任法》第37条第1款规定:“宾馆、商场、银行、车站、娱乐场所等公共场所的管理人或者群众性活动的组织者,未尽到安全保障义务,造成他人损害的,应当承担侵权责任.”第2款规定:“因第三人的行为造成他人损害的,由第三人承担侵权责任;管理人或者组织者未尽到安全保障义务的,承担相应的补充责任.”这里的“管理人”和“组织者”由于承担安全保障义务,也被称为安保义务人.笔者认为,行政机关在食品安全事故中,由于怠于履行职责,造成或加重消费者的损害,因而应承担类似安保义务人的补充责任,也即,应在其能够防止或者制止损害的范围内承担相应的补充赔偿责任.因为,行政机关有监管市场的义务,有能力履行该义务,其怠于履行义务的行为增加了消费者的风险,但其责任较直接侵权人小.

首先,在侵权关系上,肇事的生产经营者和怠于履行职责的政府都侵犯了被害人的权利.生产经营者的行为直接、确定地导致了被害人的损害,行政机关的过失行为则增加了损害实际发生的风险.因此,生产经营者对损害的发生责任更大,应当先于行政机关承担责任.其次,由生产经营者先承担全部责任,有利于防止其从责任规则中不当获利.如果认为行政机关存在过错,应对自己的过错承担相应的责任,并进而在其与生产经营者之间设定按份责任,那么,生产经营者将无须全面承担损害赔偿责任.这种安排的弊端有三:1)在个案中,放纵了生产经营者;2)按份责任的划分很可能具有随意性;3)鼓励生产经营者更积极地求租权力,以便分散风险.再次,不足部分由行政机关补充赔偿,是行政机关对自己过失责任的承担,也有利于全面、充分地救济被害人.最后,行政机关对生产经营者享有追偿权.基于前述分析,生产经营者的行为直接确定地导致了损害的发生,其理应单独承担全面的赔偿责任,因此行政机关在补充赔偿之后,可向其追偿,一方面保障了被害人及时获得救济的权利,一方面避免放纵生产经营者逃脱责任.

[ 参考文献 ]

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