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【本科论文】浅论论行政诉讼执行程序 (论文范文题目)

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关键词:执行程序 行政诉讼执行 非诉行政执行 执行诉讼

一、行政诉讼执行程序与问题的提出

行政诉讼执行程序存在的疑难由来已久,最初人们主要是借鉴于民事诉讼法意的执行程序,但这样的简单借鉴和移植,给实际的司法实践带来日益增多的困惑或阻却,故而才有一部专门的行政程序法、行政处罚法和新近出台的行政强制法.无疑,最后的问题落实和解决的焦点,会交汇到执行环节上.行政诉讼的发动及其过程的完结,最后的保障线也是“执行”.的确,

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执行作为行政诉讼的最后环节,关系到行政诉讼判决的有效实现.没有得到有效执行的行政判决无异于一张给农民工的“工资白条”,定将损害法律的权威,丧失其应有的公信力.司法的正义不仅关乎程序上的正义,更关乎实体的正义,而对司法判令的有效执行恰恰是将程序正义转化为实体正义的纽带.当然,执行也有程序上的正当性原则要求.1982年《民事诉讼法(试行)》规定,法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法的规定,此时的重点是在“民告官”是否可诉以及如何诉等问题上,1989年《行政诉讼法》制定并于1990年正式实施,行政诉讼起诉难、审理难是关注的热点和最迫切的问题.随着行政诉讼实践和理论的进一步发展,行政诉讼执行程序问题才逐渐被重视和规范化.

一方面,行政诉讼作为我国三大诉讼体系之一的诉讼制度,它的构建和制度成长具有特殊的国情,传统中国长期的“民不与官斗”观念极大地影响了行政诉讼.其显见的就是诉讼难、裁判难、执行难.涉诉行政主体往往因为是行政机关而不愿作为被告,在败诉时则更有可能消极或积极抵抗对其不利的裁判,造成公正“判决难执行”的尴尬局面.而“执行难”关键是在以行政主体为被执行人的行政执行案件中.其次,有关行政诉讼的法律规定粗疏,执行手段与执行程序等规定不详细,使得执行机构在具体执行时难以采取有效的执行措施.另一方面,人民法院由于行政机关或权利人的申请,依法强制公民、法人或其他组织履行具体行政行为所确定义务的非诉行政执行,因为与行政强制执行权的交叉,非诉执行案件的复杂,非诉行政执行程序操作困难,学术界和司法界争议很大.集中反映在城市化过程中的房屋拆迁问题中,到底是由行政机关强制执行,还是由法院执行!新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条规定:“国有土地上的房屋‘不搬迁’的,得由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行.”这样虽然将以前的行政强拆替换为司法强拆,实现一种形式上的正义.但在现实执行中,人民法院作为司法机关参与到房屋拆迁之中,执行过程也是捉襟见肘,其弊端显而易见,使得执行者往往难以为继.在非诉行政执行程序上规定也很简单,如果审查标准不确定,书面审查的原则在保障当事人陈述申辩权

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上很难说做到客观公正.

行政诉讼执行(程序),主要是指由人民法院依据行政诉讼法对有效司法裁判所实施的执行,以及经行政机关或有关权利人申请,人民法院适用司法程序审查后对其具体行政行为所实施的强制执行.为了完善执行程序和构建符合中国行政诉讼的执行模式,这里有必要讨论执行权的性质,对执行权性质的不同理解会影响行政执行的模式构建.

西方行政权与司法权分离的三权分立学说由洛克创立,相对完善的三权分立学说是由法国人孟德斯鸠提出来的.随着政治经济的发展,三权分立学说内涵的意蕴更具有灵活性和适应性,无可否认的是,任何国家的行政权都呈发展态势,作为行使行政权的行政机关职权不仅有行政职能,还享有了一定程度的立法权和司法权,即行政立法和行政司法,这两项权力都具备立法与司法的基本特征,又被称为准立法和准司法.这是现代经济和政治社会发展的必然,也是行政权扩张背景下的必然结果.

人们对执行权性质或本源的探讨,是来自对现代行政执行程序过程中含司法主体参与多元化的追问.在国家 宪政层面上言之,其属于司法权还是属于行政权的问题,历来存在重大的分歧.但这却决定执行权是由司法机关还是由行政机关行使,其性质认识的不同会影响执行制度的构建.在我国实践中,民事诉讼执行机构设立在法院内部,成立有独立的执行庭,现在正在进行由“审执合一”向“审执分离”的过渡,有条件的地方法院设立执行局.所以在民事诉讼上的执行十般属于司法执行,执行权性质是司法权,这样的理论和实践改革对把握行政诉讼执行权性质有重要的参考价值.我国的行政诉讼执行,基本上也是由承担民事诉讼之生效判决及裁定职责的班底来承担,因而自然也就承传了民事诉讼法意上的诸多规范和程序,故而也就留给司法实践者过多的言说或指斥的空间.

权力是指通过说服力或威胁力量支配别人意志力的能力,作职权解释时,是有限的,可委托的和可分的.执行权作为一种权力,是一个大而宽的概念,可以再作细分.最高人民法院在2011年10月颁布的《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》(法发[2011]15号)中规定:“执行权是人民法院依法采取各类执行措施以及对执行异议、复议、申诉等事项进行审查的权力,包括执行实施权和执行审查权.”显然,这里最高人民法院把执行权明确细分为执行实施权和执行审查权,包括是否适宜“强制执行”权,并把这两者范围清楚地界定为“执行实施权的范围主要是财产调查、控制、处分、交付和分配以及罚款、拘留措施等实施事项.执行实施权由执行员或者法官行使”,“执行审查权的范围主要是审查和处理执行异议、复议、申诉以及决定执行管辖权的移转等审查事项.执行审查权由法官行使”.在此意见中也明确说明:“执行权由人民法院的执行局行使;人民法庭可根据执行局授权执行自审案件,但应接受执行局的管理和业务指导.”最高人民法院虽然坚持了执行权应细分的原则,但它的前提是执行权属于司法权,执行权的细分也只在司法权的前提下细分,且主要是根据《中华人民共和国民事诉讼法》和有关司法解释的规定提出这个意见,并没有考虑行政诉讼执行的特殊之处,更没有考虑行政诉讼执行和非诉行政执行之区别.其认为执行权统一由执行局行使的做法有失妥当.客观上讲,执行行为应兼有司法行为和行政行为两个方面的特征.因为从执行行为自身的性质分析,执行行为可分为单纯的执行行为和执行救济行为,单纯的执行行为强调强制性,执行救济行为强调消极性和被动性,具有司法行为的典型特征.单纯的执行行为行使的是执行实施权,而执行救济行为实施的是执行审查权,显然,执行实施权具备行政权的特征,而执行审查权具备司法权的特征.

对执行权的合理配置和科学运作与我国法治传统和现实政治经济文化等因素有关,与现实中的执行现状也有关.我们需在认清行政诉讼执行和非诉行政执行的区别上,根据执行权的可分割性原理,对执行权重新进行配置.原则上,在行政诉讼执行上,法院逐步设立专门的执行机构——执行局,并配备执行法官与执行员,由执行法官来行使执行审查权,审查之后交由执行机构的执行员和相关行政机构行使执行实施权;在非诉行政执行领域,对申请法院执行的具体行政行为,执行审查权由法院来行使,而执行实施权复归行政机关,以行政机关执行为主,司法机关执行为辅,行政机关来执行经审查后的具体行政行为,法院内部执行机关协助执行.

二、行政诉讼案件执行的正当程序

行政诉讼案件执行又称“诉讼执行”,是相对“非诉执行”而言的.诉讼执行是指人民法院按照司法程序对行政争议审理后作出判决,由享有执行权的执行机构对生效司法判决所实施的执行.非诉执行的客体有物、行为和人身三类,常见的是以财物和行为为执行标的的执行.不论是“诉讼执行”还是“非诉执行”案件,其执行程序,必须正当.这一点已经由过去的行政诉讼执行理论走向了行政诉讼执行的法定原则.

行政争议由相对人提起诉讼后,法院依法对争议审理后作出裁判,会产生两种结果,一种是行政机关胜诉,此外就是相对人胜诉.行政机关胜诉时法院会作出维持判决、驳回诉讼请求和确认合法判决.维持判决是对原具体行政行为的维持,若被诉具体行政行为有可执行内容,这种情形并不需要司法机关来执行,行政机关可依具体行政行为的法律效力自己即可执行;根据最高人民法院《关于判决驳回诉讼请求行政案件执行问题的答复》,驳回诉讼请求的被诉具体行政行为具有可执行内容,行政机关申请执行的,人民法院应依法裁定准予执行.所以驳回诉讼请求的判决会产生执行问题;确认合法判决是指所确认的行政行为合法,但已经不宜判决维持或驳回诉

论行政诉讼执行程序
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讼请求,故法院只作出确认判决,此时不产生执行问题.相对人胜诉时法院会作出撤销判决、履行判决、变更判决和确认违法判决.撤销判决是人民法院认为被诉具体行政行为违法,从而对其作出撤销的判决,执行力不会成为一个问题,故不产生执行;履行判决是被告不履行法定职责,法院责令其履行的判决,若被告在判决后履行了,则不产生执行问题,若法定期限内不履行,法院此时有权采取强制执行措施;变更判决是行政处罚显失公平,法院依法变更被诉具体行政行为,此时因涉及金钱给付义务,所以会产生行政诉讼执行问题;确认违法判决,因也只是对被诉具体行政行为的确认,一般不涉及执行问题,但若需损害赔偿时,会因存在损害赔偿而进入执行程序.综上所述,对法院的行政诉讼判决类型分析,可能产生行政诉讼执行的是驳回诉讼请求、履行判决、变更判决和确认违法判决,且产生执行的判决大多为被告败诉的判决类型.在执行之中,“执行难”的行政案件主要是以行政机关为被执行人的执行案件,行政机关往往因其享有行政权抵抗行使执行权之执行机关,行政权的强势与执行权的弱势形成鲜明对比.

在我国《行政诉讼法》中针对以行政机关为被执行人的执行措施上,适用行政机关的强制措施有五类:划拨、罚款、向有关机关提出司法建议、追究主管人员和直接责任人员的刑事责任、对主要负责人或直接责任人员处以其他类型的处罚.但真正可称得上执行措施的只有划拨和罚款,划拨是直接强制措施,罚款是间接强制执行措施;提出司法建议此种措施的法律地位不明确,且并无强制力,若被执行人对向其提出的司法建议不予理睬,相应的责任由谁来承担在法律上并无规定;追究刑事责任的措施在构成要件上是情节严重构成犯罪,此类措施并非行政上的强制措施,而是一种执行保障措施,在实践中也很少适用,使此措施形同虚设,保障行政执行的作用甚微.所以,这样乏力的执行措施规定并不能顺畅地保障执行的进行,“执行难”的顽症也就一直未能很好地解决.如果将“执行难”的问题,笼统纳入程序问题,那么至少可以说明一点,不论是行政诉讼,还是民事诉讼案件的“执行难”顽症根源,以及公民对国家法律的尊崇、对司法权威的自觉维护、对司法正当程序的正当坚守的信心存在问题.如果从国家公权力运行本身找原因的话,那一定是涉诉执行程序缺少必要的创新,甚至是程序法之立法层面的滞后性.

(一)清代著名法学家沈家本在总结诉讼执行时就曾经谈到程序上“法与时变,律同境迁”的道理.而至民国,中国建立了第一个受理行政争讼的机构——平政院,这是一个坚持了二元司法体制的类似行政法院的机构,但却又明显带有的中国本土特色.1912年的《中华民国临时约法》规定:“人民对于官吏违法损害权利之行为,有陈述于平政院之权.”但直到1914年3月袁世凯以大总统令的形式公布《平政院编制令》,平政院才建立起来,并负责受理行政争讼案件,审理行政争议,而后中国的行政诉讼制度才慢慢建立起来.在更后的一段时间内,民国政府在一批具有海外留学背景的法学人才的襄助下,陆续制定了《纠弹条例》、《平政院拟定诉状缮写办法》、《平政院各庭评事兼 法》和《平政院各庭办事细则》,特别是针对“执行难”问题予以立法理论和实践的创新,相关部门还专门制定了《平政院裁判执行条例》,以此来规定行政诉讼案件的执行,并提出执行程序的规范化和正当性原则.北京政府在1914年还制定《行政诉讼法》,在该法中第四章是关于行政诉讼判决执行规定.其中第30条规定:“如果行政诉讼的裁决取消或变更了主管官署的违法处分,平政院院长呈请大总统批准主管官署执行.”《行政诉讼法》以及《平政院裁判执行条例》等构成了我国早期的关于行政诉讼执行的法律规范,对中国行政法律体系的传承起到了“承上启下、继往开来”的历史功能和司法文化建设绩效.

值得一提的是,在平政院的编制中存在一个特殊的机构——肃政厅.肃政厅的最高长官都肃政史由大总统任命,虽然肃政厅设立在平政院内部,但肃政厅和平政院并非完全的隶属关系.以都肃政史为首的肃政厅是国家的公诉和纠弹机构,行使监察权.除此之外,肃政厅还享有监督行政诉讼判决执行的职能.在《平政院编制令》第10条中规定:“平政院之裁决由肃政史监视执行.”通过肃政厅之监督保证平政院的裁决有效的执行.《平政院裁判执行条例》进一步规定,如果主管官署对于行政诉讼案件,不按照平政院裁决执行,肃政史可以提起纠弹,以对其惩戒.纠弹事件的执行涉及刑事的,由平政院院长呈请大总统令交司法官署,追究刑事责任;执行涉及惩戒法的,由平政院院长呈请大总统以命令形式予以惩戒.

此外,民国时行政诉讼制度关于执行方面的规定有两个重要的特征值得厘清:一是,行政争讼经由

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平政院审理判决之后,若具有取消或变更主管官署的违法处分,即若作出撤销或变更判决,此时的执行是呈请大总统批准之后交由主管官署执行,经由大总统批准的判决,获得了更高的效力,主管官署一般会畏于大总统的压力而不得不全力执行判决,这是利用科层上下级差官僚体制的权力制约来保障行政诉讼判决的执行.二是,执行需接受肃政厅的监督,赋予肃政厅以监督权参与到整个执行程序之中,对于不遵照平政院裁决执行程序的,肃政史可以对主管官员提起纠弹,追究其责任,对其惩戒.对被执行人课以执行责任,不履行或怠于履行都要承担由此带来的不利责任,保障了行政诉讼裁决的执行和执行程序的相对正当性.

对于民国时行政诉讼执行及执行程序的惯例,固然,在今世今日不能简单地依葫芦画瓢.但是,民国时期关于行政诉讼执行的立法建树是富有本土司法精神的成果,是在结合当时中国具体国情、民俗及中华法制心理的情况下与西方法律制度一次大的本土融合,特别是司法程序正当与正义理论的引入,对民国早期的立法思想和司法理论构建具有开创性贡献,在关乎行政争诉之执行设计的理路对于我们今天的行政诉讼执行仍具有一定的启示价值.诸如在对以行政机关为被执行人的“执行难”案件中,对作为被执行人的行政机关课以执行责任,强迫其执行,若不履行执行或有敢于怠于执行之情形,可对其惩戒的法律规范仍不失其历史的启示意蕴.另外,检察院作为我国现行的检察机关,享有检察权,加强检察机关对行政诉讼案件的执行及执行程序监督,以监督权来制约行政权对执行权的反抗,不失为一种好的思路,对解决诉讼,特别是行政诉讼“执行难”大有裨益.

(二)前文已述,执行权性质并不必然是单一的司法权或行政权,而是可细分为执行审查权和执行实施权.因此,以此为据,从保障执行的有效性和化解“执行难”问题的角度来构建行政诉讼执行的本土化模式,是一个具有重要理论和实践意义的课题.基于我国人民法院系统现存的执行机构是依据人民法院组织法而统一规制的现实状况.故而,行政诉讼执行模式的科学构建应当是在现有执行法律规范制度上进行改良和创新.诸如提高执行机构的独立性,加强对执行机构的职能建设.具体来说应当在执行机构、执行措施和执行责任三方面来完善行政诉讼的执行程序.

执行机构是指享有行政诉讼执行权并依法行使行政诉讼执行权之主体,执行主体在行政诉讼执行中应处于核心地位,决定是否执行,负责行政诉讼执行的具体实施.行政诉讼执行由“审执合一”向“审执分离”的转变中,形成一个特殊的现象:审判机构有民事审判庭、刑事审判庭和行政审判庭的划分,而执行机构却只有一个统一的执行庭或执行局.在这样一种体制下许多不同种类的案件都进入执行庭或执行局来执行,执行机关的压力很大.另外,我们不得不承认的一个事实是,我国法院的独立性与权威性没有达到应有的高度,司法机关仍然在一定程度上依附地方行政部门的给付,依靠地方政府供给的法院,在司法实体上很难排除地方行政权的干扰.易言之,法院的人、财和物皆要受制于地方党委和政府行政机关,司法的独立性和公正性难免会打折扣,地方法院的司法权威性亦将随之削弱,更遑论作为法院内部的执行庭或执行局如何做到公正严明,程序正当了.解决“执行难”问题,提高执行机构的独立性与权威性,改革和完善法院执行机构是当务之急.加快执行庭向执行局的改革,提高执行局的地位,应有足够人力、物力和财力支持执行机构的权威来保障行政诉讼执行依据得以实现.根据执行权的可分原理,法院执行机构与审判机构应做到职责明确,加强执行法官与执行员队伍建设,分别由执行法官和执行员来行使执行审查权和执行实施权,实现执行机构内部的合理分工:执行审查权决定是否执行,确定执行内容,做出执行依据,并受理执行救济;执行实施权由执行员行使,实施强制执行措施,实现执行内容.行政争议经诉讼后进入执行时,执行机构可以独立而权威地行使执行权.

行政诉讼“执行难”主要难于以行政机关为被执行人的执行案件中,对拒不履行法院生效判决、裁定的行政机关,所采取的执行措施应该更完善、更有效.现行《行政诉讼法》第65条第3款规定行政机关拒绝履行判决、裁定的,第一审人民法院可以采取的强制措施有:划拨;罚款;提出司法建议;追究主管人员和直接责任人员的刑事责任.《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(下称《行政诉讼法解释》)第96条增加“对主要负责人或者直接责任人员予以罚款”的强制措施.行政机关拒绝履行判决、裁定,对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金而不履行时,可对其划拨或罚款,这是对负有金钱给付义务而不履行的执行,执行标的是财物.对于执行标的是行为或者是人身的,有保障性执行措施规定,但执行措施规定较模糊.总的来说,这样的执行措施规定对于复杂的行政诉讼执行太过于简单.

在完善对行政机关所采取的强制执行措施方面,行政机关作为被告参与行政诉讼或者其败诉成为被执行人是以行政主体身份参与其中,而行政主体是享有行政权履行行政职能的国家机关,它代表的是国家.所以无论在行政诉讼过程中还是诉讼执行中,它都是以相应行政权之主体在承担一种国家责任,而非个人责任.若执行标的是财物,财物的所有权是属于国家的;若执行标的是行为,作为执行标的的行为性质是行政行为.行政机关虽然在法律地位上与行政相对人是平等的,但在执行措施上仍然要注意区别,这也是行政诉讼执行与民事诉讼执行不同的地方.在最高人民法院《(关于能否强制执行金昌市东区管委会有关财产的请求)的复函》中也明确了这点:对行政机关履行公务的必要的财产等不得强制执行.也正是因为行政机关特殊地位的缘故,这样在行政诉讼执行上一定程度地造成了“执行难”.

在完善行政机关执行措施方面需对行政机关的主管人员和直接责任人员课以责任,这并不是改变责任性质,变国家责任为个人责任,而是在现行行政法关于行政主体的理念体系和“首长负责制”的指导下,对责任人员追究其拒绝执行的一种应当作为而不作为的责任.《行政诉讼法》和《行政诉讼法解释》规定的依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任和予以罚款处罚等措施都是有益的探索,但还需进一步完善.可以对拒不履行行政诉讼判决和裁定的行政机关负责人和直接责任人员结合《公务员法》第九章关于“惩戒”的规定来对属于国家公务员的责任人员按其责任大小处以:警告、记过、记大过、降级、撤职和开除.另外,随着经济社会的发展,对主要负责人员和直接责任人员予以罚款的数额可以加大.1989年制定的《行政诉讼法》规定行政机关在规定期限内不执行的,从期满之日起,对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款.由于过去二十多年仍未修改,可以考虑加重对行政机关的罚款处罚,同样对主要负责人和直接责任人员的罚款也应加重.

现在对行政机关的强制措施中有规定追究主管人员和直接责任人员的刑事责任,此种执行措施在实践中鲜有使用,形同虚设.根据《行政诉讼法解释》第96条规定可以参照《民事诉讼法》第102条的有关规定处罚责任人员,而《民事诉讼法》第102条第2款规定:“人民法院对有前款规定的行为之一的单位,可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任.”《民事诉讼法》的规定是有一个梯度的,罚款最轻,较重的是拘留,最重的处罚是追究刑事责任.但在《行政诉讼法解释》中规定参照民事诉讼法第102条对拒不执行裁判的负责人和直接责任人员予以处罚只是处以罚款,而《行政诉讼法》里只采纳了关于追究刑事责任的规定,两者都没有规定拘留,如此脱节的规定造成在实践中追究刑事责任的保障执行措施作用甚微.建议在罚款和刑事责任之间设立司法拘留的执行措施,对拒不履行行政诉讼执行的主要负责人和直接责任人员可以处以司法拘留,把罚款与刑事处罚两类措施衔接起来.此外,关于追究刑事责任的规定过于原则,应该细化规定.我国《刑法》第313条规定:“对人民法院的判决、裁定有能力执行而不执行,情节严重的,处3年以下有期徒刑,拘役或者罚金.”在《关于审理拒不执行判决、裁定案件具体应用法律若干问题的解释》的第4条规定:“负有执行人民法院判决、裁定义务的单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,为了本单位的利益实施本解释第三条所列行为之一,造成特别严重后果的,对该主管人员和其他直接责任人员依照刑法第三百一十三条的规定,以拒不执行判决、裁定罪定罪处罚.”根据规定犯有拒不执行法院判决、裁定罪的,可对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以3年有期徒刑、拘役或罚金.这和上述的罚款、拘留相结合起来,形成一个处罚程度递进的执行措施体系.根据行政机关拒不履行行政裁判的情节轻重程度和不执行造成的后果,对负责人和直接责任人员施以不同之措施,对应当履行义务的行政机关起着威慑、警醒和告诫的作用,督促以行政机关为被执行人的行政诉讼执行在执行期限内履行执行的义务,解决“执行难”问题.

另外,借鉴民国时期平政院上级制约下级和肃政厅监察执行的思路,由检察院行使司法监督监察权,来监督对行政机关的行政诉讼执行.在我国现行的检察制度中,人民检察院除国家公诉权、侦查权外,还有法定的法纪监督和审判监督职权.《行政诉讼法》第10条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督.”一般说来,检察院行使检察权的方式有:抗诉、检察建议、提起异议之诉、要求说明不予执行或怠于执行理由,还可以直接参与执行.监督行政诉讼的执行,若有国家工作人员涉嫌滥用职权、玩忽职守等行为的,检察机关可根据刑法有关规定提起公诉,以追究其刑事责任.此外,执行机关对以行政机关为被执行人的执行,还可以将执行文书抄送行政机关的上级机关,要求其上级机关督促被执行人在执行期内履行执行文书所载的执行内容.

三、非诉行政执行程序的学理检视

非诉行政案件的执行,在行政法学理上简称“非诉执行”.其主要是相对“诉讼执行”而言,指行政机关作出具体行政行为后,行政相对人既不向人民法院提起行政诉讼,又不履行该具体行政行为,行政机关抑或权利人向人民法院提出执行申请,由人民法院采取强制执行措施,强制公民、法人或者其他组织履行由已经生效的具体行政行为所确定的义务的法律制度.法律上对“非诉行政执行”的规定,主要是在《行政诉讼法》、《行政诉讼法解释》和《行政强制法》等法律规范中凸显的.这种执行制度的特点在于:

其一,行政诉讼执行是对于“民告官”的行政诉讼审结后的执行,相比之下,非诉行政执行有些类似“官告民”.行政机关作出一个具体行政行为后,作为行政相对人的公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,这时行政机关才向法院申请非诉执行,启动非诉执行程序的主体是行政机关,而作为被执行人的是行政相对人,非诉执行的这一特征显然与诉讼执行不同.当然,这里存在一个例外,在最高人民法院关于《行政诉讼法解释》中扩大了提起非诉执行的主体,即相关权利人也可以因其权利救济需要,向法院申请非诉执行.

其二,非诉执行的客体是已经生效的具体行政行为,而不是经过司法程序形成的司法判决.行政机关在申请非诉执行之前已经作出了一个具体行政行为,但行政相对人不履行也不起诉,行政机关无权自己强制执行或享有选择执行权,从而申请法院执行,非诉执行是对“行政行为”的执行.

其三,执行的对象是行政相对人,即公民、法人或者其他组织.非诉执行是行政相对人既不向人民法院提起行政诉讼,又不履行该具体行政行为的情况下,由人民法院采取强制执行措施迫使相对人履行,是对行政机关之前作出的具体行政行为的履行,具体行政行为所指向的义务人是行政相对人,所以非诉执行的对象是单一的,只是针对行政相对人的执行,但在行政诉讼执行中的执行对象既可以是行政机关,也可以是公民、法人或者其他组织.基于上述三大特点,无论是在学理上,还是在具体的正当的执行程序上,“非诉案件执行”与行政诉讼案件执行均有所不同,而这一点也正是立法者针对新时期行政诉讼执行难所作的理论回应和实践努力.

(一)非诉执行制度存在的合情理性

合情理性( reasonableness)-般分为主观的合情理性与客观的合情理性.其强调的是“合情理”和“合理智”.非诉行政执行是我国执行制度中一个重要的制度,特别是在化解行政纠纷上,具有不可替代的功能,具有普适的合情理性原则.诸如,行政机关申请人民法院强制执行的案件大大超过当年相对人提起的行政诉讼案件.据统计,2008年全国法院执行案件中,行政案件结案10419件,非诉行政案件结案242115件;2009年全国法院执行案件中,行政案件收案9908件(结案10312件),非诉行政案件收案193923(结案200065件);2010年全国法院执行案件中,行政案件收案9053件(结案9813件),非诉行政案件收案183828件(结案188903件).从最近三年的行政诉讼案件和非诉行政案件数量来看,非诉行政执行案件远比行政诉讼执行案件多得多,非诉行政执行在具体行政行为法律效力实现方面发挥着其他措施所不能比及的作用,这也正好暗合了人们的在涉诉与非诉选择之间的“合理智”原则.

通过对我国涉及行政强制执行的65部法律法规进行的统计发现,其中属非诉行政执行需申请法院执行的占70%,他们主要集中于农林牧渔、卫生、土地、环保、城建、交通、邮政、资源能源管理等领域;行政机关执行的约占23%(集中于 、税收等领域);行政机关和法院选择执行的约占3%(集中于海关管理领域);只有处罚规定而没有明确由谁执行的约占4%.而农林牧渔、卫生、土地、环保、城建、交通、邮政、资源能源管理等领域都是关乎民生的重要领域,发生在这些领域里的非诉行政执行往往和人民生活生存有重大关系.另外,截至2003年,具体规定人民法院的强制执行权的法律有32部,行政法规58部;规定行政机关自身有权强制执行的法律有11部,行政法规30部,而赋予行政机关“执行选择权”(既可由行政机关自身强制执行,又可由行政机关申请法院强制执行)的法律有5部,行政法规有8部.由此看来,规定需要申请法院来执行的法律较多,而自己拥有强制执行权的较少,这也在很大程度上使得很多案件的执行需要以非诉执行的方式来执行.这在客观上给非诉执行提供了一定意义上的立法支持.

采用非诉执行的方式代替行政机关自己行使强制执行措施,至少可以实现一种形式正义.通过司法程序对行政行为的一种审查,增强公众对行政行为的可接受性,化解社会矛盾.在以前房屋征收或拆迁过程中,根据2001年的《城市房屋拆迁管理条例》的第17条规定,在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁的“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁”,这虽然是赋予行政机关执行选择权,但在实践操作中,行政机关一般采取行政强拆的办法来达到拆迁的效果,用行政强权来威慑被拆迁入,这样所带来的结果却并不理想,出现了一些如采用“ ”来抵制行政强拆的社会重大事件.在201 1年开始颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收房屋所有权人的合法权益,在第28条规定“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”.该规定变以前的“选择执行权”为“申请法院执行”的非诉执行方式,规定在国有土地上的房屋要征收或搬迁的必须申请法院执行.用司法强拆代替以前的行政强拆,虽然在具体执行中仍有许多问题,但在形式上保障了公民的利益.

法院参与执行之意义不是与行政机关“联合执法”,不是行政机关的执法工具.我国建立非诉讼行政执行制度,是在法治建设过程中认识到司法权在平衡社会利益、解决社会矛盾方面体现出日益重要作用而采纳的一种对具体行政行为作合法性审查的制度.行政权逐渐在扩张,享有行政权的行政主体作出一个行政行为,有时很难被社会公众所接受,行政机关采用非诉讼行政执行的措施,由法院对行政行为审查后再予以执行.经过司法的审查后由法院决定是否可以执行,有利于保护行政相对人的合法权益,也有利于监督行政机关依法行使职权,规范执行行为,排斥或阻止违法具体行政行为进入执行过程.非诉讼行政执行是一种限制处于强势地位的行政机关自己强制执行的制度,其目标是保障处于弱势的行政相对人的合法权益不致因其未提起诉讼而受到违法具体行政行为的侵害,体现了优先保护行政相对人合法权益的价值取向.同时,采用非诉讼的形式简化了程序,用较小的成本在较短的时间内,完成合法具体行政行为所确定的对相对人的强制执行,这也符合行政效率原则的要求.

(二)执行诉讼的构建

前述关于行政诉讼执行权性质的分析同样可适用于非诉行政执行,执行审查权由人民法院行政庭行使,执行实施权由执行机关行使.非诉行政执行的内容是已经生效的具体行政行为,被执行的具体行政行为本身也是具有法律上的执行效力的,之所以进入类似司法行政的非诉行政执行审查,其原因是作为被执行人的行政相对人不提起行政诉讼亦不履行执行义务.鉴于执行力乃行政行为之效力之一,法院审查后的执行应委托行政机关负责具体行政行为的执行,而执行局则参与执行,执行权复归行政机关.这样的执行模式更加适合非诉行政执行的现实情况,一方面是由于非诉执行案件复杂,涉及领域多;另一方面,非诉执行的客体是已经生效的具体行政行为,而不是经过司法程序形成的司法判决,由行政机关来执行亦合情合理.根据前述关于非诉行政执行制度设立的意义是优先保护行政相关人的合法利益,笔者认为应该在程序上完善非诉执行制度,建议逐步将此制度深化为“执行诉讼”制度,主要在程序上更加完善,使非诉执行的审查程序更加制度化.具体构建程序如下:

第一,执行诉讼的提起条件和程序.根据《行政诉讼法》及其司法解释,可以向法院申请非诉执行的可以是作出具体行政行为的行政机关和相关权利人.提起的条件在《行政诉讼法解释》第86条规定:“(一)具体行政行为依法可以由人民法院执行;(二)具体行政行为已经生效并具有可执行内容;(三)申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织;(四)被申请人是该具体行政行为所确定的义务人;(五)被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务;(六)申请人在法定期限内提出申请;(七)被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖.”符合这七个条件的可以申请人民法院执行,人民法院依法受理.根据《行政强制法》的规定申请人民法院执行的需提交以下材料:强制执行申请书;行政决定书及作出决定的事实、理由和依据;当事人的意见及行政机关催告情况;申请强制执行标的情况;法律、行政法规规定的其他材料.申请非诉行政执行的由立案机构登记后转行政审判机构进行合法性审查.

第二,执行诉讼的审查.《行政诉讼法解释》第95条规定:“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的,人民法院应当裁定不准予执行:(一)明显缺乏事实根据的;(二)明显缺乏法律依据的;(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的.”在《行政强制法》第58条也有类似规定:“人民法院发现有下列情形之一的,在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见:(一)明显缺乏事实根据的;(二)明显缺乏法律、法规依据的;(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的.”一直以来,非诉行政执行审查的标准是“是否重大明显违法”,只有在明显缺乏事实根据、法律依据和损害被执行人合法利益时,法院才会裁定不予执行.然而实践证明,这样的审查标准过于严格,操作性不强,审查强度往往取决于人民法院的外部司法环境和行政审判庭主管领导对审查标准的态度,在建立执行诉讼的情况下,其审查标准应和行政诉讼审查标准相吻合,建议采取合法性审查的标准.同时,在审查时必须考虑行政相对人和相关权利人的合法利益.

现在非诉执行诉讼的审查方式是采取书面审的方式,这样的审查方式节约了诉讼成本,提高了执行效率.但仅凭申请机关提供的有限材料很难确认案件事实,不利于更好地保障相对人利益,有违程序正当原则.建议从保障相对人利益的角度,在执行诉讼中引入行政诉讼简易程序制度,保障行政相对人的陈述权和申辩权,也可以辨明非诉执行案件的事实证据、行政程序、被执行人主体等方面的问题,亦坚持了效率原则.同时,根据案件的不同情况和需要,可以采取听证程序进行审查,当面听取被执行人的陈述和申辩,有利于保证办案质量,符合现代法治理念和司法为民宗旨.

第三,执行诉讼的执行.人民法院审查之后,认为符合非诉执行规定的则进行执行.人民法院在对非诉行政行为实施强制执行之前,应当启用告诫程序尽量促使被执行人主动履行行政行为.《行政强制法》第54条规定:“行政机关申请人民法院强制执行前,应当催告当事人履行义务.”这是行政机关对行政相对人的催告.人民法院在对非诉案件审查后进入执行时,亦应对作为被执行人的行政相对人发出催告,促使相对人履行义务,减少执行成本.

经催告后被执行人仍然不执行的,则对非诉行政行为实施强制执行.执行诉讼的执行机构应该以行政机关为主,法院内部的执行局为辅,执行权复归行政机关,法院的执行局协助执行.在实践领域,行政庭审查申请执行的具体行政行为之后,认为符合执行要求的裁定予以执行,行政机关可以获得执行依据实施执行,法院执行局协助行政机关执行.比如,在房屋征收拆迁的非诉执行案件中,虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定由行政机关申请法院强制执行,但房屋征收拆迁案件的复杂和社会矛盾重重,仅由法院执行机构来进行强制执行,并不能获得好的执行效果,建议经审查过后的还是由行政机关执行,将执行权复归行政机关,注意司法与行政的衔接:“行政机关申请——法院审查——委托行政机关执行”,将行政机关执行和法院执行结合起来.执行诉讼应该是一种具有司法性质的行政诉讼之外的审查制度,人民法院应该是具审查权的司法机关,而不是行政机关的执法工具.

第四,执行诉讼的救济.作为被执行人若对法院准予执行的裁定有异议,可以上诉,对执行机关实施的执行行为违法的可以提起行政诉讼,要求行政赔偿,以保证行政相对人的合法权益在受到侵害的情况下得到救济.《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》中规定:“人民法院在执行局内建立执行信访审查处理机制,以有效解决消极执行和不规范执行问题.”在具体执行过程中,公民、法人和其他组织认为人民法院强制执行生效的具体行政行为违法,侵犯其合法权益的,可以向人民法院提起申诉,人民法院应当针对执行人申诉的内容作出不同的处理:如果被执行人的申诉针对的是具体行政行为的内容,即具体行政行为违法的,人民法院不应当受理申诉并告知理由;如果被执行人针对的是执行行为的,即执行行为违法的(如执行人员滥用职权,执行对象错误等等行为),人民法院应当受理其申诉,以救济行政相对人的合法权益.

“德国行政法学之父”奥托,迈耶在论述行政行为的公定力时强调“行政应尽可能地被司法化”,执行诉讼之设立正符合其思想.申请法院执行不是让法院成为行政机关的工具,不是让违法行政行为经司法过程后变得合理,而是用一种带有司法性质的审查制度,坚持程序正当的原则,保障相对人的合法利益的制度.逐步建立“执行诉讼”制度,主要在审查程序上完善非诉执行.

[ 参考文献 ]

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