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【学术论文】试探全口径背景下的人大预算审查监督 (论文范文标题)

星级: ★★★★ 期刊: 《人大研究》作者:文富恒 李超浏览量:6155 论文级别:优秀本章主题:预算和政府原创论文: 5156论文网更新时间:12-23审核稿件编辑:Caesar本文版权归属:www.5156chinese.cn 分享次数:1838 评论次数: 3589

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党的十八大提出支持人大及其常委会“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”.那么,究竟什么是全口径预决算?它提出的背景是什么?范围有多宽?这些都是值得我们去学习和思考的.特别是各级人大及其常委会应当积极作为,切实落实 的要求,努力做好全口径背景下的人大预算审查监督工作.

一、全口径预决算的提出

全口径预决算是一个统计概念,简而言之,就是要对全部政府性收支实行统一、完整、全面、规范的预决算管理.长期以来,我国政府收支不统一、不完整的问题突出,所谓预算内、预算外和制度外三种管理方式并存.

建国初期,我国实行计划经济,预算外资金几乎不存在.大规模经济建设开始后,设立了部分预算外项目,这成为预算外资金产生的起点和存活的土壤.改革开放后,随着社会主义市场经济的发展,经济建设和事业发展的任务繁重.为了调动各地区各部门的积极性,筹集更多的资金,当时的政策规定,预算外资金由各地区、各部门、各单位根据国家有关规定,自行提取,自行使用,不纳入国家预算管理.很多单位纷纷扩大预算外收支规模,巧立名目,私设“小金库”,乱上计划外基建项目,滥发奖金福利,“三乱”现象日趋严重.针对这些情况,国家采取了一系列措施,逐步规范和遏制预算外资金快速增长的势头,如1994年出台的预算法规定,政府要加强对预算外资金的管理,各级人大要加强对预算外资金使用的监督.1996年国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》,明确要把部分预算外资金纳入

全口径背景下的人大预算审查监督
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预算管理,继续实行预算外资金管理的也要建立预决算制度.湖南省也于1994年率先出台了《湖南省预算外资金管理条例》,规定预算外资金所有权归国家,使用权归部门,监督权归财政.

1999年,国家启动预算制度改革,一个重要的内容是各部门的全部收支要实行综合预算.2003年,党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确要求“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控”,第一次正式地提出了“全口径预算”的概念.其后,国务院在《关于2005年深化经济体制改革的意见》中进一步提出:“改革和完善非税收入收缴管理制度,逐步实行全口径预算管理.”2007年实施的政府收支分类改革,用非税收入这一概念取代了原来的预算外资金,并将非税收入作为财政收入的一个重要来源.经过多年努力,到2011年,实际工作中已不再使用预算外资金这一概念,原有的预算外收入开始作为非税收入分别纳入公共财政预算、政府性基金预算或国有资本经营预算.在这一过程中,很多地方也在不断探索努力规范预算外收支,例如湖南省人大常委会在2004年率先制定了《湖南省非税收入管理条例》.从上述历程我们可以看出,“全口径”主要是相对于“预算外”来说的,“全口径”的基本要求就是要取消“预算外”,维护好预算的全面性原则.

二、党的十八大报告提出新要求

我国在加强预算管理方面做了大量工作,从具体制度设计上实现了预算内外“并轨”,但离“全口径”的要求还有很大距离.一是各级政府仍然存在大量的收支没有纳入预算管理,很多财政专户、政府性收费依然游离于预算体系之外,在人大监督的“视野”之外.二是一些收支尽管纳入了部门预算,但没有纳入预算的“总盘子”.三是各项预算责任划分不清晰,既有“越位”又有“缺位”,如一些政府性基金预算的钱养了人,干了公共财政预算应该干的事;不少公共财政预算的钱补贴了国有企业,而国有资本经营预算又严重滞后.四是重预算、轻决算,预算执行结果往往偏离预算目标.针对这些问题,党的十八大报告从“全口径”这一角度,对加强人大预算决算审查和监督,提出了新的更高的要求.

第一,要增强预算的完整性.所有政府性收支都要进预算,并分类编入公共财政、政府性基金、国有资本经营、社保基金等四项预算,实现横向到边、纵向到底的预算全覆盖.一般情况下,四项预算之间不混淆使用,但又相互沟通,共同组成“一体四翼”的完整预算体系.“一体”就是政府预算这个整体,“四翼”就是构成政府预算的四个部分.它们之间既相互独立,又有机衔接,从而实现政府预算的整体目标.

第二,要置于人大的审查监督之下.党的十八大报告将“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”,作为“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”的一条重要措施,进而实现“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”这一目标.党的十八大报告立意深远,切中要害,只有看住了政府的“钱袋子”,才能把权力关进制度的“笼子”,切实维护好最广大人民群众的根本利益.各级人大及其常委会要在预算监督方面发挥更大作为,必须做好“全口径”这篇文章,将所有的政府性收支纳入审查监督范围,做到全方位、不遗漏.

第三,要实现全过程的审查监督.决算是预算的执行结果,从预算到决算是一个完整的预算过程.以往关注预算多,关注决算少,严重影响了预算执行的严肃性.党的十八大报告把“决算”放到了与“预算”同等重要的位置,有利于实现人大从审批预算到监督预算执行,再到审批决算的全过程监督,做到监督链条完整,监督过程连续.

三、全口径的范围究竟如何界定

全口径预决算的核心就是要实现政府性收支的全口径、全覆盖.这样,政府性收入到底包含哪些,支出究竟覆盖到什么范围,成为推行全口径预决算的关键.否则,就会“口径”难以统一、实施起来难度很大.

拿政府性收入来说,税收、政府性基金等收入要纳入预算,这个容易理解,也没有大的争议.但是,还有一些收入要不要纳入预算,应该纳入哪一类预算,意见就不太一致.比如,公立学校、医院等事业单位的收入,城市交通、供水、广播电视等大量享受政府补贴的相关企业收入,要不要纳入全口径预算?归入哪一类适宜?目前,这些往往很难界定,实际工作中更不好操作.同样,政府支出范围应当如何确定?比如教育、医疗、住房等“老大难”问题,政府支出究竟应当保障到什么程度,似乎也难有定论.

政府收支范围,涉及政府的职能定位,也取决于公共服务水平的保障程度.首先,要厘清政府与市场的关系.市场能够解决的,政府不再插手;政府

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应该承担的,绝不能推诿.其次,提高政府收入法定化程度,政府收入要以税收为主体,大幅度降低各种收费占政府收入的比重.第三,要合理划分各级政府的财力与事权,做到财力与事权相匹配,避免地方政府因财力问题出现职能“越位”或“缺位”,做到既尽力而为,又量力而行.这样,政府收支范围明晰了,全口径预决算管理也就有了一个推行的良好基础.

四、地方政府性债务难题如何破解

与政府收支密切相关的是地方政府性债务.目前,债务已成为政府性收入的重要来源,但地方政府只把国家 发行的政府债券纳入了预算管理,更多的通过政府融资平台筹集到的大量债务收入,成为预算管理的一大难题.这部分资金要不要纳入预算?如果不纳入预算,一是与已经形成政府收入的事实不符,二是全口径预决算就会留下很大一块缺口,不利于偿债和监管;如果纳入预算,则明显与预算法规定的地方政府不能举债相抵触,同时,政府性债务数额巨大,内容繁杂,预算管理的难度也会成倍增加.

政府性债务的管理,首先要明确的问题是,地方政府能不能发债,应该以怎样的方式发债,怎么偿还等基本问题,使地方政府举债有章可循.在此前提下,可以探索试行权责发生制会计制度和综合财政报告.我国现行的收付实现制会计制度无法对政府收支进行全面、全程的会计监管,既不能完整地反映政府拥有的资源、负债和运行成本,也不利于防范和降低财政风险.而权责发生制会计制度,可以全面、真实地反映政府的资产、负债.通俗点讲,前者借了钱,会计账目上体现的是收入;后者借了钱,会计账目上能看到负债.为了积累经验,财政部已经在海南等20多个省市试点开展年度权责发生制政府综合财务报告,报告中不仅有预算收支,还要有政府的资金流、资产和负债等财务状况.在政府会计制度一时难以改革的情况下,可以探索对债务进行分类管理.政府性债务用途不一,有的用于公益性基础设施建设,有的则属于融资性债务,可以产生相应的收益.因此,可以对债务进行分类,分别纳入相应的预算进行管理.例如,对用于市政公共设施建设等公益性债务,可以纳入公共财政预算;对用于投资项目的融资性债务,可以纳入国有资本经营预算进行管理.

五、分类推进四项预算

目前,推进全口径预决算的共识已基本形成,接下来的任务,是要根据不同预算的特点,分类推进,逐步完善,力争在较短的时间内实现从 到地方的全口径预决算管理目标.

以规范和透明为重点,推进公共财政预算管理.遵循预算编制程序,提高各部门、各单位及人民群众对预算编制的参与程度.更加突出预算的公共性特征,不断提高基本公共服务均等化水平.按照政府收支分类科目的要求,细化预决算编制,特别是要提高年初预算到位率.凡是涉及民生的项目和人民群众反映强烈的问题,如涉农专项资金、“三公经费”等项目要及时公开.继续规范、整合专项资金,加快推进绩效预算,提高使用效益.

以效益为导向,完善政府性基金预算管理.加强基金

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征收管理,不得随意减征、缓征和免征,也不得违规多征,加重企业和公民负担.以效益为导向,切实安排和使用好政府性基金项目,确保专款专用,发挥出最大的效益.加强对基金合法性、合理性审查监督,及时清理、压减一批不合理的基金项目.

以制度建设为抓手,全面推行国有资本经营预算.目前,国有资本经营预算很多地方还停留在政府内部试编的阶段,下一步的工作重点是,完善制度,突破难点,全面推行.一是在编制范围上实现全覆盖,不能有游离于国有资本经营预算之外的特殊企业;二是利润上缴的比例要科学合理;三是合理安排和使用好国有资本经营预算收入,除了支持国有企业改革和发展之外,这块资金还应当安排一部分补充公共财政预算和社保基金预算,更好地体现国有企业的全民性特征.

以可持续发展为目标,深化社会保险基金预算管理.社保基金预算要实现全覆盖,各项社会保险基金都要分别编制预算,以清晰地反映每一方面社保基金的收支情况.要把全部收入都编入预算,不管是个人和企业缴纳的,上级和本级财政补充的,还是基金的增值收入,都要完整地加以反映.要科学测算收支标准,确定合理的支出水平,既保证人民群众的生活水平稳步提高,又要实现预算平衡,确保国家社会保险事业的可持续发展.

预算审查监督是人大及其常委会监督工作的永恒主题.随着全口径预决算工作进一步向前推进,我们相信,人大及其常委会对预决算的监督必将迈上新的台阶.

(作者分别系湖南省人大财政经济委员会副主任委员、常委会预算工作委员会副主任,湖南省人大常委会预算工委办公室主任科员)

[ 参考文献 ]

1、政府预算应从公廾走向透明 (中南财经政法大学财政税务学院,湖北 武汉 430073)  【摘 要】预算作为公众监督政府、评估政府受托业绩的重要渠道,在建设现代政府的过程中发挥着关键性作用。经过12年的公共预算改革,我国现已基

2、从政府预决算偏离度角度探寻政府预算管理 (河北大学管理学院,河北 保定 071000)【摘 要】近年来,随着我国经济和社会的迅猛发展,政府的财政收入和支出也迅速增加。但由于目前我国对财政的超收收入的使用缺乏有效的管理和监督,财政超收往往会

3、尹中卿:政府的—切收支都;应纳入预算 《中国经济周刊》记者刘永刚 两会现场报道 2011年第四季度出现的一些现象至今让人记忆犹新。临近年底,一些地方和部门开始突击花钱,数目还不小,3万亿。原因也很简单,因为当年前三季度的财

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