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【院校论文】试析自治区自治条例的立法困境与路径选择(论文材料)

星级: ★★★★ 期刊: 《河北法学》作者:宋才发 马琴浏览量:3734 论文级别:优秀本章主题:自治区和条例原创论文: 5156论文网更新时间:12-23审核稿件编辑:Montague本文版权归属:www.5156chinese.cn 分享次数:4456 评论次数: 1450

导读:自治区自治条例的立法困境与路径选择是一篇属于自治区和条例的论文提纲范文,免费分享给每一位正在论文写作的学生们阅读参考。

宋才发 马 琴

( 民族大学经济学院,北京100081)

摘要:两权分离的报批制度增加了自治条例出台的难度,预先审查的非法定程序中断了自治条例出台的可行性,事权划分不明确阻碍了自治区自治条例的出台.要认真总结自治区自治条例立法的经验教训,确立和落实合理的自治条例立法决策,建立健全自治条例立法监督机制,提高自治区自治条例(草案)的立法质量.要通过规范立法解释保障自治区立法自治权贯彻落实,尽快颁布《《民族区域自治法>实施条例》为自治区立法导航,可尝试自上而下立法方式推动自治区自治条例出台.

关键词:民族自治区;自治条例;立法困境;路径选择

中图分类号:DF28

文献标识码:A

文章编号:1002-3933;(2014)0)4-0010-07

《中华人民共和国民族区域自治法》第19条规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例.自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效.”自治区自治条例的制定和实施是我国民族自治地方行使自治权最基本的体现,也是宪法和民族区域自治法规定的民族自治地方自主权落实的具体反映.《民族区域自治法》已经颁布实施三十年了,然而我国五大民族自治区至今无一制定出台自治条例,即使已经起草和上报过的一些自治区自治条例(草案)也未能获得通过.本文拟就自治区自治条例的立法困境与路径选择展开探讨,以就教于大家.

一、自治区出台自治条例的立法困境

两权分离的报批制度增加了自治条例出台的难度.《中华人民共和国宪法》第116条和《民族区域自治法》第19条都规定,自治区自治条例和单行条例由民族自治地方人民代表大会制定,报全国人民代表大会常务委员会批准.这种“制定权”和“批准权”分离的报批制度,实质上把表决生效权从民族自治地方的立法权中剥离出去了;由全国人大常委会对民族自治地方的自治条例行使“批准权”和“否决权”,这无疑增加了自治区自治条例出台的难度.相比而言,省级一般地方性法规,《宪法》和法律规定由省级人大及其常委会通过后生效,只需要报全国人大常委会和国务院“备案”即可.按照我国法律规定,民族自治地方应当享有比其他地方更大、更广泛的立法权.但事实上在自治条例出台方面,由于民族自治地方的自治权受到报批制度的制约,事实上影响了民族区域自治制度的贯彻落实.与此同时,在全国人大及其常委会制定的法律中,有部分授权自治区可以

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“制定变通或者补充的规定”,但是程序要求并不一致.’譬如,《刑法》第90条、《民事诉讼法》第17条,要求自治区制定的变通或补充的单行条例或者规定,依法报全国人大常委会“批准”实施;《民法通则》第151条,要求自治区根据当地民族特点制定的变通或者补充规定,报全国人大常委会“批准或者备案”;《婚姻法》第36条、《妇女权益保障法》第53条、《继承法》第35条、《收养法》第32条,仅要求报全国人大常委会“备案”即可.所有这些不一致的法律规定,既表明 和地方在立法程序要求、立法思维上的某种不清晰,也反映出全国人大常委会在维护法制统一方面职能的有限性.这种状况不能不迫使人们对自治区自治条例有关“‘报批’程序的要求提出质疑.”自治区制定自治条例、单行条例及其他“变通或者补充的规定”,在报批程序上的不一致,说明在我国 和地方的立法程序方面需要进一步地改革和完善,以利于民族自治地方能够根据本民族的政治、经济、文化等方面的特点和实际情况,制定本地区的自治条例,依法促进民族自治地方经济社会稳定的、又好又快的发展.

预先审查的非法定程序中断了自治条例出台的可行性.尽管我国法律规定将自治区自治条例草案提交全国人大常委会批准;但是,在实践上却有个先向国务院部委“征询意见”的规矩,这在实质上就是一种惯例性的审查.国务院所属职能部门预先对自治区自治条例草案进行所谓“意见征询”,极容易滋生“部门本位”和“利益本位”的理念,致使某些部门规章凌驾于自治条例之上的现象合法化,从而使这些部门不适当地借“征询意见”行使实质上的否决权.由于自治地方和国务院有关职能部门在权利义务方面,长期以来没有明确的法律规范,这就必然直接地影响到自治条例草案的通过和出台.譬如,广西壮族自治区从1957年自治区还未成立起就展开了自治条例的起草工作,截至1993年总共起草了19稿;1989年3月完成第18稿,在听取全国人大民委意见并经修改后,于1991年报送国务院有关部门征求意见.就是在这次征求意见过程中,有不少部门对涉及本部门有关的条款做出了“基本否定的意见”.由于这些上级主管部门的否定,使得《广西壮族自治区自治条例(草案)》最终没有获得通过.1993年10月经过反复修改最终形成的第19稿(讨论稿),由于种种原因未能报送 及有关部门.也就是说“征询意见”制度使得自治区自治条例往往在还没有进入法定程序之前,就已经胎死腹中.这不仅造成了民族自治地方立法资源的浪费,尤其严重的是直接影响了民族自治地方制定自治条例的积极性和主动性.另外,由于自治条例调整的对象主要是 与民族自治地方的关系,对于这个问题我国迄今主要是靠政策而不是靠法律来调整的,这基本上是一个不争的事实.于是就有不少人认为,政策调整对于民族自治地方来说有很多好处或者优越性,假如真的用法律来进行调整,无异于没事找事、给自己戴上了“紧箍咒”.尤其是在民族地区普遍享有许多优惠政策的情况下,自治区制定自治条例似乎就是在自找麻烦、自讨没趣.按照《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》的规定,自治区具有制定地方性法规和制定自治条例、单行条例的双重立法权.由于按照有关法律规定地方性法规只需自治区人大及其常委会审议通过即可生效,并不需要按照制定自治条例、单行条例的程序规定报全国人大常委会批准.所以,就目前的一般情况和立法便利来说,自治区似乎更热衷于制定出台地方性法规.

事权划分不明确阻碍了自治区自治条例的出台.行政化的分权体制通常表现出 集权理念以及分权的随意性,这就在事实上决定了 与地方实体权力的内容边界、利益协商的程序机制和争议解决机制的不规范,再加上 政府集中垄断着国家行政管理权力,尤其是投资、财税等实质性的行政权力,一旦当自治区反映利益要求的自治条例上报 政府,要求“让利放权”的时候,就难免出现“讨价还价”的情况,甚至 政府部门对自治区的正当要求不置可否.在我国经济体制改革的过程中, 和地方及部门之间的事权划分,一直处于不断地变化之中,属于各方的事权划分及利益分割方面的法律规范较少,而自治条例涉及的方面又比较广泛,这种情况不利于自治条例的顺畅出台.自治区自治条例是《民族区域自治法》的进一步具体化,不仅内容涉及面非常广,而且在制定经济发展自主权方面也具有较大的灵活性、自主性,这就涉及到国务院有关部委放权让利的事,这在实践中难以落实,需要协调的各方利益比较复杂,地方和 的事权划分不明晰必然导致自治条例难以获得通过.自治区自治条例在制定过程中,除了需要协调好与上级国家机关之间的事权及利益划分之外,还需要处理好自治条例能否适用于上级国家机关的问题.要真正落实好法律赋予自治区的一系列自治权,还必须规范上级国家机关和自治区自治机关的法律关系.从法理上说,自治区自治条例作为下位法,它不能够规定上级机关的权利和义务.从审批程序上说,自治区自治条例必须经全国人大常委会批准后才能生效.这种法定的审批程序,又使得自治区制定的自治条例具有国家法规的性质,从而具有本质上对上级国家机关的规范作用.然而笔者认为,目前无论在立法还是在执法实践中,自治区自治条例都不宜含有调整上级国家机关行为的规定,因为这样做极容易颠倒 与地方的关系,而且还必然地涉及到自治区自治条例的立法权限问题.在《广西壮族自治区自治条例(草案)》(第19稿)中,有很多规定上级机关义务的条款.尤其是在国家财政预算支出、 直属企业上缴 财政等经济利益方面的条款比较突出,这类条文都涉及规定上级国家机关义务的问题,在自治区自治条例与上级国家机关的法律关系尚不明确的情况下,这类条文在报批中必然很难获得通过.地方官员总是希望自己的权力越大越好,责任越小越好.从《广西壮族自治区自治条例(草案)》的各个版本来看,条例的主要内容在于力图为广西地方政府争取更大、更多的权力,而在文本当中很少出现广西地方政府如何履行相应义务的条款.对于国务院各部委来说,总是希望保留自己手中的既得权利和利益.一旦认可《广西壮族自治区自治条例(草案)》,则必须重新调整国务院各部委和自治区的各项权利义务关系,自治地方政府权利的增多,意味着国务院各部委自身权力控制范围的缩小,还可能承担更大的风险.所以,国务院有的部委对《广西壮族自治区自治条例(草案)》,干脆持“否定意见”的态度.除此之外,自治区自治条例的立法质量,不仅关系到法律规范在实践中的操作和使用,而且还关系到能否达到调解民族关系的目的.因此,自治条例草案应当在不违背《宪法》和《民族区域自治法》规定的前提下,尽量结合当地的政治、经济、文化特点来规范民族之间的关系,做到逻辑清晰、语言表达准确严谨.在起草自治区自治条例的时候,应当注意做到自治条例的内容和《宪法》、《民族区域自治法》中的相关规定保持一致,不能涉嫌违宪、违法.如《广西壮族自治区自治条例(草案)》(第19稿)第17条规定:“自治区人民代表大会常务委员会的组 员中,壮族公民所占比例略高于其人口在自治区总人口中所占的比例.”这条规定明显不符合中华人民共和国各族人民一律平等的宪法原则.总之,由于大量有关 与地方在经济权益上的划分都需要经过国务院诸多职能部门的同意,各方在事权划分及利益分割方面难于达成一致的意见,从而在事实上阻滞了自治区自治条例制定出台的进程.

二、自治区出台自治条例的路径选择

认真总结自治区自治条例立法的经验教训.自治区自治条例出台是指自治区自治条例由起草、制定、通过到颁布施行等一系列活动的全过程.研究自治区自治条例出台的路径,就是要寻找到一条能够促使五大自治区自治条例顺利制定出台并得以颁布、实施的有效途径.对于自治区自治机关而言,要在认真总结过去制定自治条例工作取得的成就、经验和不足的基础上,尽快制定科学的立法规划,确立合理的立法决策,尤其要深入调查研究自治区经济社会发展的实际状况和现实要求,进一步修改和完善《自治区自治条例(草案)》.要通过立法途径积极反映本自治区发展的现实利益要求,争取上级国家机关对自治条例制定与出台工作的有效支持,努力创造有利于自治条例出台的各种条件.“对于 政府而言,应当积极履行指导与帮助自治区自治条例制定与出台的职责,切实履行法律和法规规定的 政府对民族自治地方发展的各项法定义务,有效地理顺 政府与民族自治地方之间的各种利益关系,力争尽快制定出台国务院《关于(中华人民共和国民族区域自治法)实施条例》,从人力、物力、财力和政策等方面加大帮助自治区制定与出台自治条例的力度.”阳1应当肯定自治区过去起草的自治条例(草案),为今天重新思考和制定自治条例奠定了基础、提供了基本的框架,自治区立法机关应当高度重视已经取得的成果.尤其是广西壮族自治区、内蒙古自治区,都在自治条例起草制定工作中积累了非常丰富和宝贵的经验.这些来源于实践的、不可多得的宝贵经验,对于五大自治区今天继续开展自治条例的制定工作,确实具有极为重要的现实借鉴意义.当然,它们在起草自治条例的过程中,也有过很多教训需要进一步地分析和吸取.譬如,对本区内各民族经济社会发展的实际状况,把握得还不够全面、不够准确,缺乏对本自治区内政治、经济、社会等发展前瞻性的判断和规划,从而导致自治条例草案部分条款存在脱离实际和缺乏可操作性;还有对《宪法》和《民族区域自治法》赋予的立法权认识不够深刻,如在已经起草的自治条例中,大量的重复使用《民族区域自治法》中的条款,从而造成立法资源的浪费,等等.因此,在重新思考和制定自治区自治条例的时候,参与立法活动的参与者尤其应当认真汲取已经取得的成果和已有的经验教训,以便制定出符合本地经济社会发展实际的自治条例来.

确立和落实合理的自治条例立法决策.“立法自治权是指民族自治地方的自治机关依照宪法和法律规定,按照社会主义的法制原则,根据本自治区域的实际情况制定民族区域自治地方性法规的一种立法权利,它是落实民族区域自治政策和制度的法制保障.”自治区自治条例的制定和出台是对自治地方立法权的落实,民族自治地方立法权属于自治权范畴.自治区的立法机关要准确地把握自治区立法权的科学内涵,合理合法地行使立法自治权,“确立自治区自治条例立法决策是就自治区自治条例立法问题做出价值判断和决定取舍的行为.”在起草和制定自治条例的时候,立法者需要对大量的经济社会问题做出解决方案,这就需要立法者依据其所代表的利益立场和所持有的价值及原则进行权衡和取舍.因此,在制定和起草自治条例的时候,应当按照法制化、 化、科学化等原则进行理性决策,只有这样才能最大限度地减少自治区自治条例立法决策的失误和错误,确保决策的客观性、公正性和正确性.《立法法》第66条第2款规定:“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定”;《立法法》第81条还规定:“自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本自治地方使用自治条例和单行条例的规定.”立法变通权是宪法和法律赋予民族自治地方立法的一项特殊的权利.对于民族自治地方的立法机关而言,应当从当地政治、经济、文化的实际需要出发,在不违背上位法的前提下,大胆地行使立法变通权,结合民族地区的特殊情况制定自治条例.与此同时,要建立自治区自治条例起草与制定工作的有效立法监督机制,对自治区立法机关长期不行使或者消极行使立法自治权的情况依法进行监督}上级国家权力机关对自治地方立法权长期不使用,“立法不作为”的地方立法机关应当采取有力的监督措施,督促其依法施行立法权.

提高自治区自治条例(草案)的立法质量.法律是对人们在社会关系中利益关系的规范,一旦社会利益关系发生变化,法律自然就需要及时跟进变化,立法的实质就是一个不断地进行利益识别、利益选择、利益协调、利益整合的交涉过程,是平衡各方利益关系的方案.在整个立法过程中,需要所有参与立法活动的立法者,提高自身的立法素质和立法技术水平,保持立场的坚定性,要有高度的政治素养和对人民高度负责的使命感.自治区自治条例是指由自治区的人民代表大会制定的、有关本地方实行区域自治的组织和活动原则、自治机关的构成和职权等内容的综合性规范性文件.‘‘自治条例的制定权是《宪法》和《民族区域自治法》赋予民族自治地方的一项基本的和重要的权力,是民族自治地方所拥有的立法自治权的重要组成部分.”.它是本民族自治地方最高的立法形式,将对自治区的政治、经济、文化、宗教、民族关系等方面的内容,做出最重要的权利与义务规范的综合性法规体系,它具体地涉及到 与民族地区、民族地区之间、民族地区内部的各方面的权益关系.立法者尤其要深刻理解和把握国家关于民族工作与民族地区发展的各项基本政策,准确地把握《宪法》、《民族区域自治法》、《立法法》的基本法律原则和精神,结合本民族、本地区经济社会发展的实际情况来起草和制定自治条例.立法者在立法过程中要平衡和协调好各种不同利益主体的利益诉求,做好充分的调查研究工作,听取来自社会各方面的利益呼声和要求,对各种利益诉求进行认真识别,找出关乎本民族、本地区经济社会发展的重大利益和长远利益,识别出自治区广大人民群众的现实利益,抓住自治区经济社会发展的主要矛盾,通过制定法律法规来规范各种利益关系.在整个立法活动中,每一项法律条文都关乎自治区人民群众的基本利益,涉及自治区经济社会的未来发展.因此,除了十分关注立法者的素质之外,还应当广泛地听取相关专家、学者的意见,尤其是那些有立法经历的专家学者的意见.

建立健全自治条例立法监督机制.自治区自治条例的制定,必须在一个合法、合理的程序框架下进行.只有建立起一个科学的立法程序,健全自治条例立法监督机制,才能保证自治条例的立法质量,才能确保公平、正义、科学原则的落实,才能切实防止立法机关立法权力的滥用、误用、不用等违法行为和现象的产生,才能保证自治区自治条例的起草与制定工作顺利进行.所以,完善的自治区自治条例立法程序性制度,是自治区自治条例形成的重要机制和根本保证.“根据我国立法程序性制度的安排,结合我国民族自治地方立法的具体实践和经验,五大自治区自治条例的立法程序性制度主要有:立法的提案制度、审议制度、表决制度,立法的公开制度、听证制度、专家论证制度、公众参与立法制度,以及立法备案审查制度、立法解释制度,等等.”总结广西和内蒙古以往制定自治区自治条例的经验教训,在未来制定自治区自治条例的过程中,需要进一步健全和完善立法程序性制度.譬如,在立法程序性设计中,必须保证自治区广大人民群众的意志和要求得到充分、自由和有效地表达.体现在立法程序中的听证制度、公开制度、公众参与制度等制度的设计,必须充分畅通自治区广大人民群众意志表达的渠道和参与路径.自治条例属于我国地方性极为重要的法规,必须始终贯彻合法性原则,主动接受国家法制的制约,与国家法制保持统一.这就需要建立对自治条例立法的监督机制,尤其要加大对自治条例制定工作的事前监督、事中监督和事后监督的力度,确保自治条例的制定工作始终在法制化的轨道上运行.因而立法公开制度、听证制度、公众参与制度与立法制度以及立法备案审查制度的完善,就显得尤其重要和迫切.在制定自治区自治条例的过程中,还应当注意立法的科学性原则.自治条例涉及自治区经济社会生活的各个方面,如何科学合理的规范人们在经济社会活动中的利益关系,需要立法机构对当前的经济社会生活有深刻的认识和理解,做到在条例草案中充分地反映和揭示本自治区经济社会发展中的各种矛盾,有针对性地提出解决问题的措施和方案.因此,就需要进一步健全专家昕证制度和公众参与制度,建立完善的监督机制,有效地消除各种规范性法律文件之间的矛盾和冲突,使立法工作切实在 和法治的轨道上进行,确保立法能够体现民意,维护公民的平等权利和自由.在我国自治区自治条例的监督程序中,《宪法》第116条、《民族区域自治法》第19条、《立法法》第66条都有类似的明确规定:“自治区自治条例和单行条例,报全国人大常务委员会批准后生效.”这个规定本身就是一种事前监督.但是,我国现实的自治区自治条例的“报批制度”和“征询意见”制度,又使得国务院所属各部委的行政权力,在一定程度上侵蚀了全国人大常委会的立法审批权.有必要进一步健全和完善这种立法审批制度的运行机制,全国人大常委会应当认真履行好对自治条例的审批工作.笔者认为在监督机制中,还应当加强对自治区自治条例立法权“搁置”问题的责任追究程序.自治区人大要切实把制定自治条例

如何写自治区专业院校论文
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纳入到“十二五”(2011-2015年)立法规划之中.成立专门制定自治条例的工作组,认真编制自治条例立法规划,定期检查落实情况,掌握起草工作的进度并及时向社会公开进度,接受社会监督,保障自治条例能够尽快出台.

三、加大国家指导、帮助自治区自治条例立法的力度

规范立法解释保障自治区立法自治权贯彻落实.“立法解释”通常又称为“法律解释”,它是立法机关根据立法原意,对法律规范具体条文的含义以及所使用的概念、术语、定义所作的说明.做出具体的法律解释的目的,是为了帮助人们更准确地理解和适用法律.凡属法律规定需要进一步明确具体含义的或者法律制定出台后出现新的情况,需要明确适用法律依据的,由全国人大常委会进行立法解释.可以说法律从制定到颁布实施,就是一个不断地被具体解释的过程.我国现行法律解释体制的总体框架是按照1981年五届全国人大第19次常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》建立起来的.其中规定了我国法律解释的具体实施原则、程序及不同法律解释的主体.我国2000年通过的《立法法》,进一步完善了我国法律解释体制、解释权力、解释范围等方面的内容,基本上构成了我国法律解释的基本制度框架.全国人大常委会对《民族区域自治法》的解释属于立法解释,《民族区域自治法》具有较高的法律地位和综合性特点,这就决定了它的许多法律规范极具抽象性和原则性.在实践中可操作性相对比较差,为其实施带来了一定的困难.这就需要全国人大常委会加强对《民族区域自治法》的立法解释工作,使其能够真正地保障民族自治地方自治权的行使,能够真正地使上级国家机关履行法定的职责和义务,真正地推动民族自治地方经济社会的全面发展和进步.只有做好《民族区域自治法》的立法解释工作,才能够使得五大自治区的人大委员会准确地把握党和国家的民族政策,才能够充分理解《民族区域自治法》的基本原则和精神,才能够厘清民族自治地方与上级国家机关、民族自治地方与其他地方以及民族自治地方内部的各种复杂关系,从而为自治区自治条例的制定出台奠定坚实的理论基础.《民族区域自治法》是我国的基本法律,它涉及到 和民族自治地区的各项权力和利益关系.要使得《民族区域自治法》能够得到有效地实施,民族自治地方和少数民族群众各项权益得到充分的保障,更好地促进五大自治区自治条例的制定与出台,全国人大常委会尤其需要加强对《民族区域自治法》的立法解释工作.“根据我国法律的规定和法律解释的实践,全国人民代表大会常务委员会对《民族区域自治法》实施立法解释,应当遵循如下几个主要原则:(1)尊重立法原意的原则.(2)维护法律统一原则.(3)适应客观情势原则.(4)弥补立法缺陷的原则.”对于任何一部法律的解释工作,都必须尊重立法者的价值取向.在对《民族区域自治法》的解释中,不得违背宪法的规定和基本原则,一定要防止法律之间产生的新的矛盾和冲突,注意民族自治地方新发展的经济社会现实,通过立法解释切实解决好新的矛盾和问题.

尽快颁布《(民族区域自治法)实施条例》为自治区立法导航.《民族区域自治法》第8条规定:“上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权”.上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权的一项非常重要的措施,就是通过立法提供法律制度保障.2001年根据少数民族与少数民族地区经济社会发展的客观要求,《民族区域自治法》进行了较大幅度的修改,更加突出了民族自治地方发展经济的各项自主权.要更好地落实法律赋予民族自治地方的自治权,国务院就必须尽快颁布实施《(民族区域自治法》实施条例》或者《(民族区域自治法)实施细则》,以利于民族自治地方的自治机关能够根据具体的法律规范来制定本地方的自治条例,最终使《民族区域自治法》能够实实在在地得到具体的落实.国务院制定出台的《实施条例》或者

自治区自治条例的立法困境与路径选择
自治区和条例论文提纲范文

《实施细则》,是《民族区域自治法》这个基本法得以具体实施的重要配套法规,必将对五大自治区自治条例的制定与出台,起到根本性的促进和突破性的推动作用.

尝试自上而下立法方式推动自治区自治条例出台.制定自治区自治条例不只是五大自治区内部的事情,也不只是国家部委和自治区政府之间的关系问题,而是涉及到如何正确处理国家统一与民族区域自治的关系问题.自治区自治条例实质上是协调国家与民族之间利益关系,维护国家统一与民族区域自治的关系问题,千万不能够把它们彼此之间割裂开来,不能够强调单方面的利益,二者应当是辩证统一的关系.像过去那样由各自治区制定文稿征求各部委意见,要么过于突出各自治区的“放权让利”的要求,要么过于突出各部委“高度集权”的要求,最终结果只能是半途而废、一事无成,也就会出现“能通过的是自治区不想要的,而想要的则通不过的”尴尬局面.严格地说,制定自治区自治条例是一种国家行为,是国家意志的具体体现.从这个角度出发,可以尝试由五个自治区共同组织起草自治区条例文本,然后上报全国人大常委会,再由全国人大常委会按立法程序批准实施.从立法程序上看,即变过去“自下而上”为“自上而下”的立法方式予以推动.目前学界认为较为可行的方案是:(1)成立由全国人大、国家民委等国务院工作部门和五个自治区人大、政府组成的自治区自治条例制定指导协调委员会,协调和指导自治区制定自治条例.立法程序可设计为由全国人大常委会负责起草(参考自治区提供的文本)后,经过法定的立法程序(并非必须征求国务院各部委意见),最终出台自治区自治条例.(2)改事前报批为事后备案.从根本上走出自治区自治条例立法困境的一种选择,就是改革、规范审批程序.具体作法就是从立法上,改革现行宪法及法律对自治条例通过程序的复杂规定,统一为与地方性法规相同的程序设计,即改“批准程序”为“备案程序”;取消或者规范实质上的“事前审批”制度.(3)充分发挥立法的智慧.在现有的《民族区域自治法》、《国务院实施<民族区域自治法

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)若干规定》的内容和框架下,自治区自治条例可以制定具有可操作性的自治规定,即根据民族自治地方特殊的区情、少数民族特殊的民情,对现有法律没做出规定的问题先行做出自治规定,并将它作为制定自治区自治条例的重点,做好上位法没有做的事情,行使好上位法规定的变通权.

(全文共12,580字)

[ 参考文献 ]

1、《宁夏回族自治区地名条例》10月1日起实施等《宁夏回族自治区地名条例》将于10月1日起实施。条例规定,地名的命名、更名要按规定 审批手续。地名更名应当从严控制,可更名可不更名、当地群众难以接受的,不得更名。对有重大影响的地名、列入历史地名保护

2、加强自治条例修改工作的必要性与对策研究[摘要]自治条例是民族自治地方贯彻实施民族区域自治法,妥善处理自治地方内部的民族关系、维护民族平等的重要保障。但是,由于立法工作者能力不足、立法理论缺失和法律规定不明确等因素的制约,导致自治条例存在对

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