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【技师论文】浅谈中国能源立法目的及其价值取向的选择 谦论能源立法中能源利用与环境保护的关系(论文题目)

星级: ★★★★★ 期刊: 《河北法学》作者:武奕成浏览量:2903 论文级别:推荐本章主题:能源和目的原创论文: 5156论文网更新时间:12-23审核稿件编辑:Marico本文版权归属:www.5156chinese.cn 分享次数:2630 评论次数: 2937

导读:中国能源立法目的及其价值取向的选择 谦论能源立法中能源利用与环境保护的关系是一篇关于能源和目的方面的论文引用参考文献,适用于本专业专科生和本科生以及硕士研究生在撰写毕业论文时阅读参考借鉴,希望对学生们的论文写作启到帮助。

摘要:立法目的是整个立法的灵魂.能源立法目的的确立及其价值取向的选择对于能源立法来说有着十分重要的意义.我国能源法体系尚不完备,在立法目的和处理能源利用与环境保护的关系之间存在偏差.要解决好这个问题,就要重新思考、定位能源立法目的及其价值取向的选择.

关键词:立法目的;能源;环境保护

中图分类号:DF468 文献标识码:A 文章编号:1002-3933(2011)11 -0105 -07

在环境污染日益严重,地球资源面临枯竭的今天,气候变化问题在全球范围内的不断升温更是加剧了人们对环境问题的关注、引发了人们对过去发展模式的反思、激起了人们对今后前进道路的探讨.低碳经济发展模式因此应运而生,这种发展理念在各国立法中的确认及实践也牵动了能源立法的变革.中国作为世界上最大的发展中国家,减排的压力可想而知,要想达到“建设社会主义小康社会”的宏伟目标,既不能降低经济发展速度,又要解决各种环境保护问题,是一个两难选择.反映在能源立法中,尤其是在中国目前正在健全能源法体系的过程中,能源立法的立法目的和价值取向如何确定、能源立法中如何处理能源利用和环境保护的关系的问题显得尤为重要.

一、中国能源法体系的初步观察

(一)中国现行重要的能源立法

当前学界关于能源法是否是个独立的法律部门、1、能源法体系在整个社会主义法律体系中的地位、以及能源立法模式的选择等问题依然争议比较大.这些问题的解决需要参考国外经验,并结合我国国情深入进行分析,以实践校准修正,并且不断完善,方能最终成型.由于篇幅所限,对于这些问题本文暂且不做探讨.我们将目光集中在当前我国能源相关立法的现状上,进而分析我国能源立法目的的定位,以及立法目的的价值取向及侧重点.笔者认为,摒弃“主义”抑或“理论”之争,解决实际问题乃是处理目前我国能源立法中难题的重心.

综观我国目前的能源立法,已经制定并出台的包括《矿产资源法》(1986年3月19日第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过,1996年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议修正)、《电力法》(1995年12月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过)、《煤炭法》(1996年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过)、《节约能源法》(1997年11月1日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过,2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订)、《可再生能源法》(2005年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第卜四次会议通过,2009年12月26日第f4一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修正)等数部能源立法.这些立法在各自的能源领域发挥了调整、规范能源社会关系的作用.但可以说都是各自为政,各法之间缺乏必要的内在联系,加之有些立法年久失修,不能适应目前急剧变化的复杂形势.因此,我们亟需一部能够统帅整个能源立法体系的综合性能源立法.目前这部综合性立法——《能源法》也正在制定之中:除了上述立法,我国在能源法领域尚缺乏《石油天然气法》和《核能法》(或者《原子能法》)等等.总体来看,我国的能源法体系应该是以《能源法》为第一位阶,第二位阶为各能源种类齐全的能源部门立法,包括《煤炭法》、《电力法》、《石油天然气法》、《可再生能源法》、《核能法》,以及能源利用相关立法,比如现在已有的《石油天然气管道法》和《节约能源法》等.

(二)对中国《能源法》(草案)的分析

从几度易稿的《能源法》(草案)来看,该法对能源开发和利用过程中的一系列重要问题均做出制度性规定.最新一稿一共包括12章,分别是:总则、能源规划、能源开发、能源供应与使用、能源节约与环保、能源科技进步、农村能源特别规定、能源战略储备、能源应急、国际合作、监督与保障和附则.综观全文,该法基本涵盖了能源开发、利用过程中的一系列重大的问题.从整体看,条文大都从原则性上加以规定,抽象而不具体,概括而少实施细则,充分体现出该法的定位是一部能源行业的基本指导性

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立法.由于各种能源在特性方面存在很大差异,其开发、利用技术也就相差很大,不同的能源种类在立法层面也要适用不同的规范,因此,我们不可能寄希望于一部能源法就能事无巨细地对能源行业的每一个细节都作出规定.这部《能源法》对能源开发、利用中的社会关系只能做出原则性、纲领性的规定,具体的实施细则将由能源部门法具体规定,因此这更加要求对《能源法》条文精细推敲,作为行业指导性的基本立法,如稍有偏差,将会影响整个能源行业的立法,乃至整个能源行业的健康发展.

在中国能源基本法制定的过程中,我们首先面对着并亟需解决的一个十分重要的法理问题,那就是《能源法》与其他能源立法的效力位阶问题.当《能源法》与其他能源立法,比如《矿产资源法》、《煤炭法》、《电力法》等在某个规定出现冲突时,是援用“新法优于旧法”的原则,还是适用“特殊优于一般”的原则?如若适用前者,则会选择适用《能源法》,如若选择后者,则会适用《煤炭法》或《电力法》等能源部门法.由于制定主体相同(全国人大常委会),所以面对规则适用的冲突时,《能源法》作为能源领域的基本综合性立法的地位无法凸显出来.因此,摆正《能源法》在整个社会主义法律体系中的地位相当重要.当《能源法》的规定与其他能源立法的规定出现冲突时,或者其他能源立法存在空白的时候,要以《能源法》所确定的能源基本原则和制度为指导.

二、国内外能源立法目的及其价值取向的比较分析

(一)能源及相关概念辨析

由于能源种类之间的化学性质差异较大,因而在各能源产业也有很大不同,“隔行如隔山”用在能源产业中一点也不为过.正因为如此,各能源立法之间在立法目的以及价值取向上才会不同.这里需要介绍一下关于能源的最基本分类,现在提的比较多的就是可再生能源与不可再生能源.可再生能源一般来说都是非化石能源.它是具有自我恢复的特性,并可持续利用,对环境的破坏和污染程度轻,太阳能、水能、生物质能、氢能、风能、波浪能等都是可再生能源,但是如果利用方式不正确,可再生能源也会变得“不可再生”.不可再生能源一般来说都是化石能源.它是一种碳氢化合物或其衍生物,我们现在用的煤炭、石油和天然气都是化石能源,它们由古代生物的化石沉积而来,是不可再生的.化石能源不完全燃烧会放出有毒气体,对人体和环境都有非常大的危害.目前地球上的化石能源已经面临枯竭的危险.

值得注意的是,现在人们经常新能源和可再生能源这两个概念联系在一起说,二者确实在包容能源类别的范围上有所重合,例如潮汐能,生物质能,核能,既是新能源,又是可再生能源.但新能源强调一个“新”字,即从历史范畴来讲,与传统能源相比,采用了新的技术方式而获取的能源利用形式.一种新能源的出现并逐渐大范围应用,会渐渐转变为常规能源,传统能源.现阶段所讲的新能源基本上都是可再生能源,即通过科学的利用方式,可以做到循环利用、永续利用的能源形式,比如太阳能,风能,水能,生物质能等.但可再生能源不一定是新能源,我国古代就能利用水能进行磨坊的生产,丹麦的风车也有数百年的历史.

(二)中国现行能源立法的目的和价值取向

每一项立法,在立法之初,都应该确定一个着力点,即立法的目的和价值导向,以此来指导整个立法的每个条文,这个着力点实际上就是该立法的灵魂所在.如民事立法要解决的就是平等主体之间的财产关系和人身关系,其灵魂就是平等、意思自治、公平、诚实信用.而刑法则以维护稳定的社会关系,保护国家和人民合法利益,惩治犯罪为己任.立法是为了解决现实中存在的问题,通过法律的形式,以国家权力为后盾、为规制人们的行为来达到一定的社会目的.我国大部分法律法规都会在第一条规定立法目的,“目的是全部法律的创造者.每条法律规则的产生都源于一种目的”.“如果法律强调原则和目的,那么就有了一种丰富的资源可用于批判具体规则的权威”.因而,立法目的及其价值取向决定了立法条款的精神内涵.

在如今世界面临气候变化、能源枯竭危机境况下,各国不得不在大力研发传统能源应用之低碳技术的同时,耗费大量资金投入开发本身属性更加低碳的新能源.在国际竞争日益白热化的今天,可以说谁掌握了取之不尽的能源,谁就把握了未来.对于能源立法而言,由于能源分类的不同,在传统化石能源立法和可再生能源立法中立法目的应当是有区别的.从我国已有的能源立法来看,大部分年久失修,许多已经不适应现实的需要.《矿产资源法》第1条规定:“为了发展矿业,加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作,保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要,根据中华人民共和国宪法,特制定本法:”《煤炭法》第1条规定:“为了合理开发利用和保护煤炭资源,规范煤炭生产、经营活动,促进和保障煤炭行业的发展,制定本法.”《电力法》第1条规定:“为了保障和促进电力事业的发展,维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益,保障电力安全运行,制定本法.”《节约能源法》第1条规定:“为了推动全社会节约能源,提高能源利用效率,保护和改善环境,促进经济社会全面协调可持续发展,制定本法.”《可再生能源法》第1条规定:“为了促进可再生能源的开发利用,增加能源供应,改善能源结构,保障能源安全,保护环境,实现经济社会的可持续发展,制定本法.”从这些立法的目的条款可以看出,能源立法已经由早先的最大限度开发、利用功能向在保证能源供应基础之上的高效利用、注重环境保护和能源的可持续利用转型.

(三)国外能源立法的立法目的考察

笔者将国外有关的能源立法目的作为比较,进一步为我国能源立法提供一些参照.例如,英国2003年《可持续能源法案》开篇规定:“为发展和促进可持续能源政策制定本法”;德国的《能源经济法》将“保障提供最安全的、价格最优惠的和与环境相和谐的能源”作为立法目的,该国的《可再生能源资源法案》第1条“目的”规定:“为了控制全球变暖和环境保护,促进能源供给的可持续发展,实现可再生能源电能供应的显著提高”;日本《合理利用能源法》第1条规定:“颁布本法的目的是,通过为工厂、建筑物、机械和设备合理利用能源设立必要措施以及设立其他必要措施,从各方面促进能源的合理利用,确保高效利用资源,满足国内外经济社会环境中能源的需要,促进国民经济的健康发展”;韩国《新能源和可再生能源的开发、使用和传播促进法案》第1条规定:“本法案的目的是,通过促进技术的开发,促进新能源和可再生能源的利用与传播,实现能源多样化,通过激活新能源和可再生能源工业,减少有害人类或环境的气体排放,实现国民经济的健康发展,促进

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国家福利”;印度《能源保护法》开篇规定:“本法旨在规定有效使用和保护能源及相关事项”;立陶宛共和国《能源法》第1条规定:“能源法对总体能源活动、能源发展和管理的基本准则、能源和能源资源效益,进行规范”3-;乌兹别克斯坦《合理能源利用法》第1条规定:“制定本法是为了设立一个总的法律框架,以确保国家能源资源得到保护,确保能源和潜在的工业资源得到有效利用”;美国2005年的《能源政策法案》开篇规定:“经参众两院批准,本法案确保未来可获得安全、能支付和可靠的能源”.

从国外的这些能源立法目的条款中可以看出,能源立法目的主要集中在几个方面:(1)能源的安全供应以确保经济的持续发展;(2)能源可持续发展,注重新能源和可再生能源的开发、利用;(3)注重能源的开发利用中的环境保护问题.虽然各国由于能源储量的差异因而在能源结构上迥异,导致了其价值取向的侧重点有所不同——比如英国的能源立法很大程度上是和其国内应对气候变化的政策一致的,所以其能源立法侧重于环保和低碳的规定;再如日本,由于其国内能源奇缺,能源大都依赖进口,所以反映在能源立法的目的条款中则是最大限度地合理、高效利用有限的能源.但无论如何,能源利用中的经济利益和环保利益的矛盾则是各国能源在战略、规划、立法中不可回避的难题.

三、中国能源立法目的及其价值取向设定的建议

(一)能源基本法的立法目的及处理能源利用与环境保护的关系

我国《能源法》草案第1条规定:“为了规范能源开发利用活动,提高能源效率,优化能源生产和消费结构,保障能源安全,促进经济社会全面协调可持续发展,制定本法.”从中可以看出对于《能源法》而言,环境保护(包括防治污染和生态破坏)绝对不是能源立法的着力点.虽然该草案有专门一章规定“能源节约与环境保护”,但由于该法的能源基本法性质,此章规定只能是对其他能源立法原则性的指导,具体环保制度、措施、责任的规范还需要其他立法来明确.《能源法》主要的着力点是在能源的高效开发、利用,保障能源安全.由能源开发利用引发的环境问题,如在能源勘探、开采中导致的环境污染和生态破坏,在能源利用中的温室气体的排放,则在能源立法中只能是作为次级问题来规制.但不可否认的是,随着环境问题的国际化,国内环保立法所能解决的仅仅是比较微观层次(区域环境整治)的问题.毕竟地球环境是一个整体,国家(区域)环境的治理最终还是要统一到整个地球环境的治理上来,因此,环境立法的国际化是环境立法的最终走向.能源立法中关于环保的规定,具体到气候变化在能源立法中的规定,已经不仅仅是一国国内立法的简单问题(哥本哈根的谈判将能源和气候变化的国际化特性发挥到极致),因此,在这部《能源法》草案中才有了专门的章节条款规定能源活动中的环保措施,甚至有人还建议在《能源法》中专章规定气候变化与能源消耗的问题.但无论如何,在《能源法》中,环境保护只能说是一个十分重要的问题,它的立法目的最终目标是要达到能源的可持续发展利用.《能源法》中规定对能源科技研发、清洁能源和新能源的支持,这从间接上就是对环境保护的有力推动.

另外,可持续发展理念如今已经作为一种新的发展模式为社会所接受,它一改过去高消耗、高排放的粗放发展模式,强调和谐的,可持续的发展,讲究代内公平和代际公平.可持续理念反映在能源法领域就是提高传统能源利用效率,降低工业和生活用能消耗,大力开发利用新能源和可再生能源,保证能源的持续利用,保证代内、区域间的能源使用公平,保障能源开发利用安全和能源生态安全.在《能源法》草案中,立法目的比较好地体现了可持续发展在能源行业的指导思想地位.无论是化石能源,还是可再生新能源,都要以可持续发展利用的理念贯穿其中,使整个能源行业健康发展.但我们认为,除此之外还需要加上“保护环境”的字眼,作为能源行业的基本法,它对能源其他立法是一个统领的作用,需要比较全面地规定能源供应、能源安全、能源的可持续利用和保护环境.

(二)化石能源的立法目的及处理能源利用与环境保护的关系

化石能源相关立法的立法目的,应该以最大限度利用能源为主,确保能源供应安全,确保能源的开采对环境的破坏降到最低.这里所指的最大限度利用能源,并不是要无限制地开采能源.化石能源的储量是有限的,我们要在保证基本能源供应的基础上最高效地开发能源,在这方面可以参考日本的能源立法.另外,化石能源的开采会造成生态环境的破坏和造成环境污染,这就需要通过植树造林增加碳汇和采用清洁生产技术降低污染等措施来改善生态环境和减少污染.以此来指导和完善现有化石能源立法和将来化石能源立法的目的条款,将会引导我国化石能源开发、利用走向可持续发展和环境友好型的模式.

我国的能源储量分布总体上可以用“富煤,贫油,少气“来概括”,这也决定了从建国以来我国建立了以高碳、高污染的煤炭为主要能源消耗的能源结构.根据我国资源状况和煤炭在能源生产及消费结构中的比例,以煤炭为主体的能源结构在相当长一段时间内不会改变.因此,我国能源资源的基本特点决定了煤炭在一次能源中的重要地位.《矿产资源法》于1986年通过,并在1996年进行了一次修订,该法共七章,分别为:总则、矿产资源勘查的登记和开采的审批、矿产资源的勘查、矿产资源的开采、集体矿山企业和个体采矿、法律责任、附则.全篇仅在第32条明确规定了在矿产开采中的环保义务”,另外其他一些条款中分散涉及到了提高能效、保护矿产资源,但这些规

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定都是从矿产资源利用的角度出发,并没有真正考虑环境保护和可持续发展的问题,缺乏从长远、整体上考虑能源可持续利用和环境保护关系的大局观.这一基调都是由作为该法第1条的立法目的条款所决定的:“为了发展矿业,加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作,保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要.”我们可以看出该目的条款仅仅是从矿产资源自身的使用价值角度进行规范性指引,在矿产开发满足建设需要的同时却忽略了矿产的可持续利用和环境保护问题.这部法律的修订、实施至今已近二十载,已经远远不能适应目前建设社会主义和谐社会的目标,以及发展低碳经济的时代需要:1996年制定的《煤炭法》也存在类似的问题.目前,虽然《矿产资源法》和《煤炭法》正在积极的修订过程中,但由于能源领域牵扯到的利益关系十分复杂,因而法律的出台会相对谨慎,耗时长,这是在所难免的.值得我们期待的是,新的《矿产资源法》和《煤炭法》在目的条款上应当会有所转变,从而引导化石能源由粗放式的开发利用真正转变为可持续利用的方向.至于《石油天然气法》,立法准备工作已经启动,大致的框架已经形成,相信整部立法也会秉承可持续发展的思想.

(三)新能源立法目的及处理能源利用与环境保护的关系

大力发展新能源,一则可以缓

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能源和目的论文引用参考文献

解能源危机,二则可以减少传统能源对地球生态系统的破坏压力.新能源立法正是以此二者为楔入点,秉承能源可持续发展的思想,以更加高效、清洁的能源产品产出为目的,整合整个新能源产业,调整能源产业之社会关系.由于新能源的可再生属性,新能源立法在立法目的上较化石能源立法在侧重点上要有所不同,这样才能发挥新能源的优势,正所谓“物尽其用”.而立法目的的确定正是要确定整部立法的抓手,引导、保障、激励、规范其调整的社会关系.

在新能源立法的立法目的中,我们也应该将环境保护和新能源可持续利用放在同等重要的地位、新能源的开发、利用首先要体现其环保的特性,其次要高效利用.之所以这样,是因为如果新能源的开发和使用与传统化石能源无异,那么新能源也就失去了存在的意义.其次,新能源的开发一定要得到大力支持,并保正其利用.比如我国的可再生能源发电上网问题,之前解决的一直不是很好,风能发电出来了,但是由于电网技术上的问题上不了国家电网;加之可再生能源发电成本较高,消费者也不愿意买单.因此发出来的这些电就白白浪费了.好在2009年底我国再一次对《可再生能源法》进行了修订,确立了可再生能源总量目标制度、可再生能源并网发电审批和全额收购制度、可再生能源上网电价与费用分摊制度和可再生能源专项资金和税收、信贷鼓励措施,以此来保证可再生能源发电能够得到有效利用,保护了新能源产业的健康发展.近期该法的实施细则也将要出台,我们可以期待将来可再生能源发电将会逐渐走上正轨.

我们需要注意的是新能源立法中存在一个盲点,也就是说我们往往注重最终产品而忽略对产品生产过程污染的规制.若单纯从新能源最终产品的使用过程中的排放物如二氧化碳、硫化物等而言,与煤炭,石油等传统能源相比,新能源无疑是低碳能源、清洁能源.但不可忽视的是,在探讨新能源开发利用对环境的危害时,不应仅仅局限于能源最终产品的使用环节,而应该从整体上去关注新能源开发利用过程的每一个环节.在生产(开发)新能源产品的过程中,也会排放大量的污染物而对生态环境构成威胁.比如太阳能电池制造过程中会产生很多有毒有害物质.再比如作为最终产品的生物质能,在缓解空气污染、治理有机废弃物、保护生态环境方面具有明显效果.但是生物质产品的生产过程本身,却存在着很大的污染风险.如生产燃料乙醇不但要消耗大量的水资源,其生产过程还会产生大量废气、废渣和废液,如果直接排放,不仅会对环境造成极大的污染,同时也会造成资源上的极大浪费.因此,我们在大力推动发展低碳新能源产业的过程中,切不可为了追求最终产品的“低碳”,而忽视其生产过程中的高消耗、高排放和高污染的行为.在新能源立法规划上,应当加强对其生产方式、生产过程的监管,严格按照国家规定的技术标准、低碳工艺、设备进行操作.这也正是目前我国《可再生能源法》所欠缺的,建议今后的立法应当加入此类条款,并明确法律责任.

结语

目前,适逢气候变化问题在全球范围逐步升温,我国社会主义和谐社会的建设也就和构建低碳社会连结在了一起.“和谐社会”不仅仅要求经济、社会、环境和谐发展、人与自然和谐,更重要的是在保证发展速度的同时低碳发展.这对中国特色社会主义法律体系的构建和完善无疑足个挑战二从上面简略的讨论中,我们可以看到中国能源法体系尚不完备,它的完善尚需时日.可以说是任重而道远,机遇和挑战并存.在今后的能源立法和修订中,我们需要从整体上把握和处理能源利用和环境保护的关系,在立法目的的定位上要区分传统化石能源和新能源的不同,这样才能引导能源产业健康、可持续发展,从而实现低碳发展的社会目标.

[ 参考文献 ]

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