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【硕士论文】试探WTO“协商一致”决策方式之重新认识:以与传统投票表决方式的比较为视角(论文标题)

星级: ★★★★ 期刊: 著名作者:周跃雪浏览量:1839 论文级别:优秀本章主题:方式和成员原创论文: 5156论文网更新时间:10-28审核稿件编辑:Wendell本文版权归属:www.5156chinese.cn 分享次数:3107 评论次数: 953

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(西南科技大学法学院,四川绵阳621010)

摘 要:WTO“协商一致”的决策方式已经不再能够适应国际经贸格局的变迁.考查国际 组织表决方式的普遍性规律对深入认识WTO决策方式十分必要.国际组织表 决方式是国际组织的成员通过投票等方式表示赞成或者反对某项决议草案的安 排.但是“决策”和“表决”为不同概念,前者是一个做出决定的全部过程,不仅 仅限于投票表决环节.“协商一致”是“不经过投票表决达成共识”的决策方式, 它并非传统的投票表决方式,其中成员之间的协商和谈判最为重要.WTO“协商 一致”决策方式有狭义和广义之分.前者指WTO成员在部长级会议和总理事会 等决策机构上对决议草案表示赞成或反对的过程,后者除包含前者外,更包括在 决议草案提交决策机构前WTO成员就谈判议题进行谈判的程序和规则.

关键词:表决;决策;“协商一致”;谈判程序;谈判规则

中图分类号:DF96 文献标识码:A 文章编号:1002-3933 (2017)02-0069-09

WTO“多哈发展回合”自开启至今即将走完第十五个年头,这个谈判回合是多边贸易体制建立以来最漫长的回合.该轮回合谈判议题之广泛,成员间利益博弈之剧烈,尤其是发展中国家成员经贸实力的发展和壮大,逐渐和美欧日加等强势成员形成对立,打破了既有的由发达国家成员垄断贸易谈判的格局.WTO多边贸易谈判回合隶属于国际组织决策的范畴,“多哈回合”久拖而未有卓著成就,不仅和经贸格局变化相关,也与WTO的决策方式有着密切的关系.可以说,既有的WTO“协商一致”的决策方式已经不再能够适应国际经贸格局的变迁,深入探究WTO决策方式问题成为WTO体制健康发展的重大问题.对WTO决策方式的分析不能脱离对国际组织表决和决策方式普遍规律的探讨,因为国际组织的表决和决策方式的生成和发展不仅与本组织建立、发展的宏观国际政治经济背景、组织的宗旨、组织的成员构成等因素相关,还受到国际组织表决和决策方式普遍规律的影响,并且有可能需要借鉴和参考其他相关国际组织表决和决策方式.

一、国际组织表决方式

(一)国际组织表决方式的定义

根据《现代汉语大辞典》的解释,“表决”意为通过举手、投票等方式表示赞成或不赞成,而后根据多数意见做出决定的过程.“表决”英文是“vote”,也就是投票.在英语习惯中,表决和投票是同义语,表决就是投票.国际组织表决方式就是国际组织的成员通过投票的方式表示赞成或者反对某项决议草案的安排.

在国际组织的基本文件和各机构的议事规则中都明确规定了本组织的表决方式,表决方式无疑是国际组织决策制度中的核心内容,因为国际组织的决议草案在被讨论后,成员需要用一种方式来表示对草案的赞成或者反对的态度.应该说,适当的表决方式不仅是一个国际组织有效进行决策的关键,某种程度上也是缓和组织内部矛盾从而维持组织生存的基础.对于倡导主权平等的现代国际社会来说,表决方式的合理设计既决定了决策能够被组织成员接受的程度,也决定了决策的法理约束力.各国际组织之所以形成不同的表决方式,主要由于组织在宗旨、职能、性质上的差异,此外还要考虑反映各成员经济力量对比以及其他对通过决议有影响的因素,即务实性倾向.

(二)国际组织表决方式的分类

国际组织的表决规则包括表决权分配规则和集中规则,前者涉及成员之间表决权的分配问题,是平等分配还是加权分配;而后者涉及决议草案得以通过的可决票程度问题,是全体一致通过还是多数通过抑或为其他形式.

1.表决权分配规则( Distribution Rule of Votes)

(1)“一国一票,票票等值”.在法理上,只有“一国一票,票票等值”的表决权分配方式才符合主权平等的基本原则.联合国是采取这种表决权分配方式最典型的国际组织.从现实主义的角度看,在国际无政府的世界中,国家之间的关系主要是竞争关系,主权和安全是国家第一要务,战争与和平是大国关系的两大基调.在“高级政治”和“低级政治”的分野中,国家安全和政治外交被置于“高级政治”的优先地位;而经济、环保、福利等事务,由于不与国家生存直接相关,属于是“低级政治”.“高级政治”是“低级政治”存在的基础,只有“高级政治”稳定运行,“低级政治”才能得以运转.执掌安全事务的国际组织,其表决权平等分配的比例高达99 %,而综合性国际组织(管辖范围包括安全事务),表决权平等分配比例也达到98%.但是管理“低级政治”事务的国际组织,“一国一票,票票等值”的可能性低很多,特别是金融类国际组织,采用加权分配方式的比例高达65 %.可见,事关国家安全和政治外交的国际组织,在表决权分配上主要遵守“一国一票,票票等值”的形式.

(2)加权表决制.Rogelberg对决策主体的权重进行了分析和研究,认为组织只有形成合理的决策主体构成方式才能形成高绩效的决策.组织中的不同成员拥有不同的决策能力,因而要根据不同的决策能力赋予不同主体不同的权重以实现决策收益最大化.在组织中,决策主体的能力、数量、权重等因素都会影响着决策的过程和结果.国际组织中表决权的加权分配所依据的标准可能是成员国人口多寡,也可能是经济实力、股份持有或者其他因素.如国际货币基金组织、世界银行等国际金融组织所采用的加权表决制,是在参考商事主体治理模式的基础上,适当的兼顾了主权平等.这些管理“低级政治”事务的国际组织完全突破了管理“高级政治”事务的国际组织所奉行的“一国一票,票票等值”和主权平等的观念,采用的是极为务实的做法.尽管人们常常诟病加权表决制不公平,但是从成本收益等经济学考量上具有一定的合理性:它有效激励发达国家提供公共产品方面的积极作用,提高了国际组织决策效率‘引.

国际政治组织“一国一票、票票等值”与国际经济组织的加权表决制度反映出两类国际组织所处理国际事务在性质上的迥然不同,前者涉及的事务充满着利益对抗和明确的利益界限,在很多事项上答案只有是与否,而后者所涉及的事务则有着无数可能性,没有那么明显的利益分野,也并非只有一条出路,合作、协商与互惠互利成为国际经济组织发展的主旋律.

2.表决权集中规则( Decision Rules)

(1)“全体一致”.“全体一致”意指决议得以通过需要国际组织中全体成员一致同意才行.19世纪末20世纪初,几乎所的国际会议和国际组织,都实行“全体一致”原则,其中最著名的当属国际联盟( League of Nations).《凡尔赛和约》设立国际联盟大会和理事会的决议规则规定,两者均采取“全体一致”通过的原则.“全体一致”在早期成立的国际组织中之所以能够存在一段时间有三个原因:一是独立国家享有主权,没有得到主权国家同意的决议不能对之产生效力;二是“全体一致”是维护主权国家平等的一种保障;三是就当时的情况而言,“全体一致”决策成本并不高,因为早期国际组织的成员国数量并不是很多,且其中的大多数成员国都是在地理位置或文化传统上相邻和相近的国家,因而在决策上比较容易达成共识和妥协.根据Blake和Payton的分析,管理“高级政治”事务的国际组织要求“全体一致”的比例为79%,综合性国际组织为54%.随着管辖事务的性质从“高级政治”趋向“低级政治”,其要求“全体一致”的可能性也越来越低‘剔.

虽然“全体一致”可以践行“主权平等”原则,但是随着国际组织成员规模的不断扩大,其高昂的决策成本也暴露无遗,国际联盟因就因“全体一致”而近乎瘫痪.此外,“全体一致”另一个负面效果是,极少数国家可以否决大多数国家的意见,形成“少数人的暴政”,这大多数成员的利益的保护和促进显然是极为不利的.

(2)多数决.多数决意指决议得以通过需要占国际组织全体成员方中的多数同意才行.这里的“多数”既包括“一国一票,票票等值”下的“多数”,也包括加权分配投票权下的“多数”.二战后,多数决被很多国际组织普遍采用,联合国是最为典型的,它摒弃了其

WTO“协商一致”决策方式之重新认识:以与传统投票表决方式的比较为视角
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前身国际联盟“全体一致”原则,采取“一国一票,多数决”方式.《联合国宪章》第18条规定,联合国大会之每一会员国应有一个投票权,对于重要问题的决议应以到会及投票的会员国2/3多数决定①;其他问题的决议,应以到会及投票会员国过半数决定.相对于“全体一致”的绝对 ,多数决更加兼顾了决策的效率.多数决分为简单多数和特定多数,前要求成员票数超过50%以上即可,后者亦称绝对多数,要求票数超过50%以上的特定多数,如2/3或者3/4等.国际货币基金组织中的70%、75%和85 010多数要求,国际复兴开发银行中的2/3+3/4和4/5多数要求均属于特定多数范畴.然而,学界对多数决也早有诟病,主要是其导致了“多数人的暴政”,忽视对少数成员国的利益的适当注意和保护.

二、“协商一致”决策方式

(一)“表决”与“决策”辨析

在研究国际组织表决和决策问题的文献中,很多学者将国际组织决策等同于国际组织表决.笔者认为,“决策”和“表决”应为不同的概念,前者是一个做出决定的全部过程,不仅仅限于投票的环节,而后者则是通过投票表示赞成或者反对的阶段.具体而言,政府间国际组织的决策过程一般包括以下几个环节:(1)提出动议,即就某个特定

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问题提出建议,有权提出动议的主体主要是成员政府、国际组织内的机构或者其他国际组织,在特定条件下,成员国内的利益集团(如非政府组织)和个人也可以成为动议方;(2)提交提案,即提交供国际组织会议讨论和表决的决议草案;(3)进行表决,即投票表决决议草案是否成为正式决议;(4)决议生效,按照国际组织规定的表决制度通过的决议即告生效.

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但是某些决议的生效还需以成员的事先同意或者事后批准作为要件‘”’.因此,表决是国际组织决策过程中的一个环节,决策的范围大于表决.

(二)“协商一致”决策方式的定义

“协商一致”的英文是“consensus”,来源于两个拉丁文:“cum”和“sentire”,前者意为“to-gether with”后者意为“think”or“feel”,连起来就是“think or feel together”,即“一起思考或者感知”.《剑桥高级学者辞典》对“consensus”的定义是“a generally accepted opinion or decisionamong a group of people“即在群体中普遍被接受的一个观点或者决定.普遍被接受意味着不是全体接受,而是基本上接受.实际上“consensus”翻译成“共识”更为准确,因为“一致”在中文词义上更多应被理解为“所有人都接受”,而不是“基本上接受”.国内外学界对“协商一致”概念的界定较多,笔者经过整理分析,归纳具有代表性的观点如下.

1.“协商一致”是一种表决方式.赵维田教授归纳“协商一致”表决方式的几个要点:(1)缺席会议或未出席会议者不计入“协商一致”范围内;(2)弃权或保持沉默者无碍于达成“协商一致”;(3)反对意见必须正式地提出反对,私下摇头或不满,均不计人.

2.“协商一致”是作出决定的程序.李浩培教授认为“协商一致”的程序包括:(1)首先各方要通过广泛的协商来取得最广泛的一致,各方在协商中都作出必须让步;(2)经过协商和让步,如果各方在基本点上都已同意待决问题,即便是在非基本点上尚有不同的看法,只要各方都对决定不提出正式反对,就可以认定协商已经取得基本一致,协商基本一致的事实通常由在场参与磋商的主席来确定;(3)这种程序的关键是不经过投票表决;(4)各方对非基本点的不同看法,可以用对“投票”的解释或保留的方式提出,并予记录,或在准备资料中寻求,以表明对所做决定的同意程度,”.李浩培教授进一步指出“协商一致”不仅指上述做出决定的程序,而且也指以上述程序作出的决定本身.

笔者认为,目前对“协商一致”的界定主要分歧点在于它是一种表决方式还是决策方式.如前所述,“表决”指的是通过投票表明赞成或者反对的方式,而“决策”则是做出决定的全部过程,不仅包括投票表决的环节,还包括提出动议、协商、议定决议草案以及决议生效等阶段.学界普遍同意“协商一致”是“不经过投票表决达成共识”的决策方式,因此“协商一致”不是传统的投票表决方式,它不涉及表决权分配规则和集中规则,而是自成一类的特殊的决策方式.

笔者进一步认为,在“协商一致”决策方式中,成员之间的协商和谈判过程最为重要.成员在协商和谈判中进行利益交换并形成妥协让步,这个过程可能会反复多次进行,当会议主席认为折衷的结果已有“基本一致”时,就将这个已取得“基本一致”的案文以书面形式做出,在全体成员之间公开宣布以供通过,全体成员如果对此案文没有提出正式反对意见,就认为已取得“协商一致”.在制度设计上,成员提出正式反对意见是作为了“协商一致”决策方式的“最后一道防火墙”.实践中,只要协商和谈判的过程进行的足够公正、 和透明,各方诉求能够被充分反映和最大限度的满足,那么成员利用“最后一道防火墙”提出反对议案通过的几率就会大大降低.

(三)“协商一致”决策方式和表决方式比较分析

传统的投票表决和“协商一致”决策方式在国际会议和国际组织中都有丰富的实践,笔者尝试比较分析“协商一致”与“全体一致”和多数决两种表决权集中规则,以进一步厘清“协商一致”与传统的投票表决方式的区别和联系.

1.“协商一致”不是“全体一致”而是“基本一致”.“一国一票,全体一致”要求在平均分配表决权的前提下全体成员表示赞同决议才能通过.成员的范围是“全体”成员,“一致”的程度是“都表示赞同”.但是“协商一致”的成员范围不是国际组织的所有成员,而是出席会议的成员,“一致”的程度不是“都表示同意”而是“不正式提出反对意见“.因此“协商一致”只是接近“全体一致”.在“协商一致”的过程中,有成员可能对决议草案的内容或解释有不同的见解,有的成员可能拒绝参加协商,但是异议和缺席会议都不妨碍协商取得共识,也不妨碍做出决定,只要成员没有提出正式的反对意见.例如1982年4月30日联合国第三次海洋法会议在通过《海洋法公约》约文前,按照程序规则作出宣告已尽最大的努力通过协商取得基本一致,尽管美国、联邦德国拒绝参加协商,法国、比利时、意大利、英国也声明仍然允许继续进行谈判.显而易见,这种协商一致并不是真正全体一致的决定,只是因为德国、美国、法国、比利时、意大利、英国并没有提出正式的反对意见和要求投票表决,该决定才被认为是按照“协商一致”方式作出的.因此,“协商一致”不是全体一致,“是对传统全体一致原则的返祖,可将其界定为各方没有强烈的反对以致于阻止决议通过时所作出的决定”[15].正是由于不是真正的“全体一致”,“协商一致”的决定潜藏着矛盾冲突的隐患,这种“一致”有时仅是有限范围的“一致”,有时甚至根本就没有达成一致,而只是在基本一致外衣掩盖下真正不一致的实质.

2.“协商一致”和“多数决”的兼容.现代国际组织和国际会议摒弃“一国一票、全体一致”而采纳“多数决”的原因一方面是为了实现国际组织或者国际会议的决策效率,另一方面是避免“少数人的暴政”.但是“多数决”也有其缺陷,它牺牲了少数人的利益,造成“多数人的暴政”.然而,在现代国际组织的表决制度中,“多数决”是一种较好的能够兼顾 和效率的表决方式,即使是在“协商一致”决策方式出现后,“多数决”依旧是很多国际组织和会议基本的表决方式.在“协商一致”的早期实践中,它仅仅是作为“多数决”的一个辅助规则,如1974年世界人口会议和1982年联合国第三次海洋法会议.后来随着“协商一致”发展成为国际组织正式的决策方式,它也往往作为“多数决”的前置性程序,很少作为唯一的决策方式.如《WTO协定》第9条将“协商一致”作为正式的决策方式,在不能协商达成一致的前提下采取投票表决制度,并就不同类型的事项规定了不同的多数决方式.这种制度安排一方面充分利用“协商一致”决策方式的优势,另一方面规避协商不能达到一致的风险.因为“协商一致”理论上允许任何国家行使否决权,如果少数国家拒不作出妥协就会使前期“艰苦”的协商最终不能取得任何成果,所以需要有限制地适用“协商一致”,确保国际会议或者国际组织的决策有始有终.多数决实际上起着“安全阀”的作用,防止国际组织或者国际会议的决策陷入僵局.实践中,协商达不成一致以至于诉诸表决的现象并不多,因为极不合作和藐视大多数国家意见的反对者毕竟是少数.“保留诉诸表决的威胁实际上阻止任何不合作者滥用否决权挫败大多数国家利用协商一致原则达成一般合意的愿望”.“协商一致”和“多数决”兼容适用的制度安排,其精妙之处在于将“多数决”作为后盾,一方面促使成员国能够尽最大努力达成一致,“通过投票突破死结可以促使谈判者努力解开死结,而无需真的诉诸投票”,另一方面即使协商达不成一致也可以通过多数决的方式做作出决策.

综上所述,笔者认为“协商一致”是介于“全体一致”和“多数决”之间的折中的决策方式,它传承了“一国一票,全体一致”对主权平等的尊重,同时又摒弃了绝对一致的低效;它既承继了“多数决”中对大多数 意见的尊重,又注意保护组织中少数派的利益.实践中,“协商一致”和“多数决”在大多数属于“低级政治”的国际经济组织中并行适用,通过“协商一致”争取全部或绝大多数成员的一致同意,但在久拖不决的一些问题上则使用多数表决制.

三、WTO“协商一致”决策方式之重新认识

基于《WTO协定》第9条第1款规定了WTO两种决策方式:“协商一致”和投票表决,并就两者的主次关系做出明确的界定,“协商一致”无可争议的是WTO基本的决策方式,投票表决是辅助性方式.而在实践中,WTO几乎将“协商一致”作为“唯一”的决策方式,投票表决制度几乎被虚置.通过上述对国际组织表决方式和“协商一致”决策方式关系的厘清,笔者认为,深入掌握WTO“协商一致”决策方式需要从狭义和广义两个角度进行理解.

(一)狭义的“协商一致”决策方式

狭义的“协商一致”决策方式是指WTO成员在部长级会议和总理事会等决策机构上对决议草案表示赞成或反对的制度,即“协商一致”中的“表决”阶段的制度.《WTO协定》第9条第l款“协商一致”的脚注中规定,出席会议的成员均未“正式反对”拟议的决定,则有关机构应视为经协商一致对提交其审议的事项做出了决定.狭义的WTO决策制度类似与传统的投票表决制度,只不过成员对WTO决议草案表示赞同或者反对的方式不是“投票”,而是是否提出了“正式反对”.如果没有成员提出“正式反对”就推定为出席会议的成员同意通过决议草案.具体而言,“协商一致”的“表决”规则如下:

1.参与“表决”的主体只能是WTO正式成员.其他决策参与者如WTO总干事、秘书处、各机构主席、WTO观察员等都没有参与“表决”的资格,突显了WTO“成员驱动”的特性.

2.参与“表决”的主体是出席会议的WTO正式成员.如果正式成员没有派代表参加会议则视为缺席,而缺席和弃权均不能阻止“协商一致”通过议案.

3.出席会议的WTO正式成员没有提出“正式反对”.如果出席

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会议的正式成员要阻止通过决议,必须以正式的方式提出.按照WTO的惯例,表示反对的形式有在大会现场发言和在会场散发书面意见,且在发言和书面意见中要明确表示反对拟议的决定.其中发言人是成员授权的人,如驻WTO的大使、公使或者其他委派人员.如果仅仅是以肢体语言,如拍桌子、大声咳嗽、喧哗等方式表示反对不能作为“正式反对”.但是需要注意的是,提出正式反对也不必然导致决议通过失败,因为通常相关主席会宣布休会,开始联合其他成员与反对方进行磋商,寻求与反对方关系友好的成员方进行斡旋,不排除为达成“协商一致”进行“交易”.

从现实的情况看,成员几乎没有动用过“正式反对”制度来阻止决议草案的通过,因为经过成员在提交“表决”之前的谈判阶段已经就各方的利益进行了协调,能够提交到部长级会议和总理事会等决策机构上“表决”的决议草案已经是“半成品”,通过往往是畅通无阻的.因而,有学者认为在部长级会议等机构上“表决”通过决议草案类似于橡皮图章的程序.WTO决策中更具有实质性意义的阶段在于多边贸易的谈判过程.

(二)广义的“协商一致”决策方式

广义的“协商一致”决策方式除包含狭义的“协商一致”外,更包括在决议草案提交“表决”前WTO成员就谈判议题进行谈判的程序和规则.但是《WTO协定》除了明确规定“正式反对”的“表决”规则外,没有规定如何进行谈判,整体上缺乏WTO的谈判规则或者制度( Negotiation Rules or Mechanism),这不能不说是WTO决策甚至WTO整个体制的“缺憾”.《WTO的未来一阐释新千年中的体制性挑战》第269段谈到“WTO在很大程度上就是谈判机器.与之前的GATT -样,WTO的设立就是为了通过谈判的方式解决全球贸易争端.通过有效的谈判和运用多边达成共识的方式来结束商谈并做出决定是WTO完成其使命的唯一方式”[17].这种认识将WTO“协商一致”决策方式界定为WTO成员间的一种谈判或者交易机制.陈安教授也认为,WTO多边贸易体制就是一个实力进行角力、斗争、平衡和合作的过程[18].笔者认为,多边贸易谈判是WTO决策过程中至关重要的过程,多边贸易谈判的成果在部长级会议和总理事会等决策机构通常无阻扰的被通过,决策机构的“表决”环节已然成为了橡皮图章程序.多边贸易谈判及其成果很大程度上就是WTO最后决策的内容.因此,广义的“协商一致”决策方式侧重于多边贸易谈判的程序和规则,是一种能够揭示WTO决策实质的认识.

然而,需要看的是,1995年成立的WTO是一个正式的国际组织,该国际组织的正常运转和职能发挥必须依靠完整的决策机制、执行制度和争端解决制度.目前WTO的争端解决制度运行高效,是多边贸易体制得到维护的司法保障,但是决策机制的运行不尽如人心,尤其是2001年多哈回合开启后,多边贸易谈判进展缓慢,决策机制本身的缺陷是重要的原因之一.WTO“协商一致”决策方式的主要缺陷在于没有制定和建构公平合理的谈判规则,实践中“非正式”谈判模式,如“绿屋会议”、“一揽子承诺”、“主要供应国原则”等主导谈判进程,使得多边贸易谈判过程呈现出明显的“权力导向”( Power driven):贸易大国以自身的经济力量为后盾,凭借雄厚的谈判实力纳入对自己有利的谈判议题,通过这些非正式的谈判规则,主导起草法律文本,将自己的意志上升为WTO的意志,再通过无条件的“最惠国待遇”推行成为每个成员都需要遵循的多边贸易的纪律.此外,“立法”阶段“悬而未决”的问题或者为规避矛盾而“笼统”设定的多边贸易规则成为后续司法的依据,给WTO的争端解决制度也带来了无穷的“后患”.因此,不能不说WTO“协商一致”决策的缺陷导致了WTO的体制性失衡,建立 、公平、透明的谈判规则以改革“协商一致”的缺陷成为事关WTO体制健康发展的重大问题,也是实现WTO决策过程“规则导向”以及法治化目标的重要方面.

(全文共13,478字)

[ 参考文献 ]

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