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【学术论文】探讨PPP模式在我国推广运用中存在的问题及建议(论文材料)

星级: ★★★★★ 期刊: 《金融教学与研究》作者:高蕾浏览量:5520 论文级别:高评本章主题:项目和地方政府原创论文: 5156论文网更新时间:01-06审核稿件编辑:Grover本文版权归属:www.5156chinese.cn 分享次数:4326 评论次数: 4364

导读:项目和地方政府方面的论文怎么写。此篇PPP模式在我国推广运用中存在的问题及建议优秀范文供大学生们写作这类毕业论文参考阅读,希望文章中某参考论文格式会对你的论文写作能有帮助。

(中国人民银行南京分行,南京 210004)

摘 要:在市政建设中,采用PPP模式对于拓宽融资渠道、增强地方政府融资透明度、为民间资本开辟稳定的投资途径具有重要意义,但在我国的推广运用中,存在缺少财政预算限制、缺乏科学的内部定价机制、建设运营透明度低、多头管理等问题.应将PPP项目中的政府偿债责任纳入预算,加强“一行三会”和地方政府的协调合作,防控金融风险;应建立科学的定价和绩效评价机制,实现政府、私营部门和社会公众利益共享;应定期公布披露PPP项目详细信息,保证建设和运营公开透明.

关 键 词:PPP模式;风险防范;监管体系;定价和绩效评价机制

中图分类号:F830。592 文献标识码:A 文章编号:1006-3544(2015)04-0038-04

收稿日期:2015-05-13

PPP模式(Public—Private—Partnership)是政府与私人组织之间,为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础建立的合作经营方式,具体方式包括BOT、TOT、DBFO等. 十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下简称《决定》)提出要“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”,国务院、财政部多次发文鼓励开展PPP模式试点 ① , 各地陆续公布了拟采用PPP模式的项目名录, 并作为重点项目推进,进一步调动了社会资本的投资积极性. [1] 但是,在我国PPP模式的推广探索过程中,也存在诸多问题,突出表现在缺少财政预算限制、缺乏科学的内部定价机制、建设运营透明度低、多头管理等方面,亟需构建科学有效的风险防范和监管体系. [2]

一、PPP模式在我国的运用情况

1。 PPP模式涉及的主要行业. 据世界银行统计,1992~2014年期间, 我国PPP项目总投资额为1251。24亿美元,涉及能源、通信、交通运输、供水及污水处理等几个部门,其中交通运输、能源项目分别占总投资的42。4%、37。9%;水处理项目数量较多,但单个项目的投资额较小, 在总投资中占比不大(见图1).

2。 PPP项目的类型.PPP项目通常采用特许经营权授予、完全或部分出让、绿地项目、管理或租赁等方式, ② 其中绿地项目投资占总投资的58。3%,特许经营权转让项目占10。2%, 以全额出让或部分出让方式筹建的项目占30。1%, 以租赁方式筹建的项目占1。4%(见图2).

3。 PPP模式涉及的主要区域分布. 从全国PPP项目投资的分省投资规模来看(见图3),广东省以209。72亿美元总投资额位列全国之首,位列第二、三位的是浙江和北京,其投资额分别为90。67亿美元和90。11亿美元. 值得关注的是我国中西部一些地区,如新疆、青海、甘肃等,虽然PPP项目开展基础薄弱、起步相对较晚,但在2013年后实现了较快的增长,集中采用PPP模式启动了一批能源开发项目.

二、PPP模式在我国运用中存在的主要问题

1。 部分地方政府将PPP异化为支撑其投资冲动的融资工具.为控制地方性债务风险,国务院和财政部连续发文规范地方政府举债行为,传统的融资方式难以为继.财预[2014]351号文中规定地方政府负有偿还责任的存量债务能“通过PPP模式转化为企业债务的,不纳入政府债务”,此举进一步激发了地方政府申请PPP项目的热情.2014年下半年以来,各省陆续公布了PPP项目清单,涵盖众多领域,投资额动辄几亿乃至上百亿元不等. 通过对江苏省发改委公布的拟采用PPP模式的110个项目进行调查和梳理,笔者发现部分项目没有经过前期论证,也没有基本的交易结构设计,只是将原有的项目改头换面而成.地方政府希望通过PPP模式规避基础设施投资支出的财政限制,为其投资需求提供融资支撑,这些蜂拥上马的PPP项目从长期来看都存在较为严重的风险隐患.另外,PPP项目虽然没有地方政府的显性背书, 但其涉及的大部分是基础设施建设,具有“准公益”特征,与公众利益紧密相关,一旦经营失败最终还是要由政府承担其社会成本,即PPP模式会增加地方政府的或有负债, 缺乏有效监管会形成地方性债务的新敞口.

2。 存在金融风险隐患.PPP项目投资规模大,仅仅依靠财政资金和私人部门自有资金难以满足需求,必然要求通过银行贷款、发行债券、私募基金等方式筹集建设资金,存在一定的金融风险隐患.一是集中偿付风险,在 的推广下,地方政府集中上马了大批PPP项目,各个项目的时间跨度长、还款周期相似,到了集中偿还期,项目公司无力偿付,地方财政不能对风险兜底,金融机构的坏账会大幅增加,财政风险向金融风险转移.二是贷款项目错配风险.PPP项目涉及的关联方多, 在建设和运营过程中多存在贷款挪用现

PPP模式在我国推广运用中存在的问题及建议
项目和地方政府参考论文格式

象.以某市展览馆建设项目为例,项目计划投资8。74亿元, 其资金来源主要有三部分:由某集团总公司借款, 占资金总额的60%左右;分包企业自筹,占20%左右;项目经理等个人自筹,占20%左右.公开资料显示,该项目没有银行贷款,但项目的3家承建公司在项目建设期(2010~2013年)累计向银行贷款225亿元、 保理7。57亿元、 贴现25。29亿元、银行承兑汇票51。18亿元、保函55。2亿元、信用证16。21亿元、贸易融资10。05亿元.由于没有建立专门的统计制度, 这些外部融资中有多少运用到展览馆建设项目中难以掌握. 三是期限错配风险.PPP项目经营周期长,据调查,江苏省PPP项目的特许经营期一般在15~30年之间,而以银行贷款为主的外源融资期限普遍在10年以内,存在“贷短用长”的期限错配现象.四是追索权风险.PPP项目通常缺少传统意义上的抵押物, 外部融资一般采用未来的 流收入(收费权、财政补贴等)作为担保,政府只承担特许经营权给予、合理定价等责任,不承担偿债责任. 商业银行对项目资产以外的其他资产无追索权或有限追索权, 对商业银行传统的风险缓释措施和控制方法提出了挑战.

3。 项目审批存在多头管理,效率低下.目前,还没有确定PPP项目的归口监管部门,这就导致审批复杂、责任不明确、项目碎片化管理.发改委、建设规划、土地、环保、水务等政府部门对相关领域的PPP项目都有审批权.多头管理使项目决策和实施效率低下,企业往返于各个行政部门.这客观上增加了项目的财务成本,降低了公共服务效率.有些优质PPP项目甚至因为审批过程冗长而最终“流产”.以江苏省某市污水处理收购及升级项目为例.2010年, 项目拟以2。67亿元收购污水管理系统,并用3年时间将农村和城市的污水处理厂和管道系统整合成一个完整的系统,提高运营效率.但该项目的立项审批权限在发改委,规划选址由规划局审批,项目建设由建设局管理,用地审批权限在土地局,建成以后的使用、管理由水利局负责,涉及众多的部门,迟迟未获得动工许可.2011年9月, 公司最终没能完成有关污水管网所有权的法定转移手续,终止了收购计划.这个曾被称为“中国第一个城乡一体化污水处理示范项目”未能完成.

4。 缺乏科学的定价机制, 无法确保各利益相关方的合理权益.一是运营阶段的定价机制不健全.表现为政府对项目真实运作情况测算不准, 给予社会资本过多承诺,甚至完全承担了市场风险.以北京地铁4号线为例,为了吸引社会资本,在项目签订特许经营协议时,

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额的投资回报. [3] 二是动态调价机制缺失.PPP项目的建设和运营周期较长,市场环境的变化必然会导致运行成本的波动, 这就需要引入动态调价机制以保证项目正常的盈利, 但江苏省目前已投入运营PPP项目很多并没有建立动态调价机制.以连云港东海西湖污水处理厂为例,该厂收益全部来自于县财政根据污水处理量给予的污水处理费,污水处理费自2004年建厂以来0。86元/吨的标准一直没有调整,而行业的一般处理费在1。2元/吨左右,随着员工工资福利、固定资产维修费用、电费等成本费用的不断上涨,目前的生产成本已达到0。85元/吨,项目处于微利运营状态.

5。 PPP项目建设、运营的各个环节缺乏透明度.PPP项目主要是公用事业领域, 其服务对象多为社会公众,因此,项目受到社会公众的广泛关注,这就要求项目信息必须及时公开.但现有PPP项目大部分缺乏透明度,主要表现在:决策阶段,没有征求、听取公众意见和建议,造成公众对环评、安全、监管等各个环节的不信任;招投标阶段,招投标主体和招投标文件不规范,存在着暗箱操作的可能与风险;在建设阶段, 无法做到定期公布项目建设进展及竣工验收情况,公众对项目建设的知情权得不到保障;在运营阶段,公众无法了解项目相关数据和信息,易对项目产生抵触情绪,最终导致项目流产. [4] 如苏州“平望垃圾焚烧发电厂”项目,该项目获得了发改委和环保总局的批复,于2008年5月动工建设.但是,由于周围群众担心其难以有效降解二恶英(一级致癌物),进而导致太湖的生态环境进一步恶化,通过游行等方式极力反对该项目的立项运营.最后,政府迫于公众压力,宣布项目停工.

三、完善和推广PPP项目的建议

1。 规范PPP项目管理和运行.为维护PPP项目各方利益特别是公众利益不受损害, 必须制定一套管理办法明确各方责任. 在 层面立法较为困难的情况下,各省应选择市场化程度高、投资规模大、调价机制灵活、长期合同关系清晰的PPP项目进行试点, 并在此基础上先行探索各自的管理暂行办法和操作指南. 管理办法的主要内容应包括: 对PPP范围进行清晰的界定,明确政府部门(特别是财政部门)和私营部门各自的权利和义务,并对如何保障公众利益作出规定; 保证项目承包商通过公开透明的竞争性程序确定,建立PPP合同的修订、退出机制以及纠纷处理机制;对PPP项目运作的一些技术因素加以规范,对项目评估、合作伙伴选择、招投标、合同订立、投资建设、项目补贴、风险管理、绩效评估等方面做出规定.操作指南则要对PPP项目承接主体的准入条件、推进PPP模式的基本流程和实施PPP模式的法律文本要点等内容进行详细说明,以实现项目的操作规范化和流程清晰化. [5]

2。 将PPP项目中的政府偿债责任纳入预算,研究制定地方政府的PPP项目规模上限.为避免PPP项目成为地方性债务的新敞口,财政部门要抓紧编制地方政府资产负债表,并将符合条件的PPP项目的资产和负债计入其中 ① . 省级财政部门应建立专门的PPP项目名录管理系统和财政补贴监测统计系统,按照《地方政府存量债务清理处置办法》指导地市级财政部门确定合理的财政补贴.在PPP项目中确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的,偿债资金要按性质纳入相应的政府预算管理.重点做好融资平台公司项目向PPP项目转型的风险控制工作. [6] 可考虑根据各地级市的具体情况设立PPP上限, 具体指标包括:PPP项目总合同额/当地政府当期财政收入(或GDP);PPP债务总额/当地政府当期财政收入(或GDP);政府对PPP的负债、担保/当地政府当期财政收入(或GDP),等.

3。 加强“一行三会”和地方政府的协调合作,防控金融风险. 一是合理安排PPP项目期限结构,避免财政风险金融化. 各地财政部门要对辖内的PPP项目做出统一规划,合理确定PPP项目债务的期限安排,避免集中到期导致偿付风险.在项目前期准备开发阶段,要引导项目各参与方根据区域债务期限特点安排债务期限结构,制定合理的融资规划.在此基础上,金融机构对项目 流和政府的支持安排等进行分析,确定融资支持的还款方式、还款周期等关键要素,有效规避金融风险.二是推进确权工作,为PPP项目融资提供有效质押物.开展收费权、排污权、特许经营权、集体林权、集体土地承包经营权、宅基地使用权等的确权工作,建立产权交易市场,鼓励金融机构开展担保类创新贷款业务.支持银行业金融机构发放工程供热、供水、污水处理、发电等预期收益质押贷款, 允许将相关收益作为还款来源.三是充分利用直接融资工具,满足PPP项目长期资金需求.鼓励PPP项目采用公司债券、项目收益债券、企业债券、中期票据等方式通过债券市场融资.在加强监管的前提下,鼓励通过开展债权投资计划、 资产证券化、 股权投资计划等融资工具为PPP项目提供长期资

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金,缓解期限错配问题.四是由金融监管部门联合财政、 发改委等部门建立专门的PPP项目统计制度,对PPP项目融资情况进行专项统计监测,将项目相关方融资及使用情况纳入监测系统,避免信贷违规挪用.

4。 建立科学的定价和绩效评价机制,实现政府、私营部门和社会公众利益共享. 一是建立成本信息对称机制.“成本加合理利润”原则在确定PPP项目产品初期价格上依然有效, 但关键是使双方的成本信息对称.要进一步完善招投标机制,发挥竞标在价格发现方面的功能,使私人部门成本公开化.政府相关部门也要定期开展成本调查,提高成本管理水平,确保私人部门如实反映成本信息. 二是建立动态调整的收费定价机制.为保持对社会资本足够的吸引力,需要定期对价格进行调整.参考国内外PPP项目运作的成功经验,以3~5年为周期进行调整比较合适,事先设置一个盈利的上下限,再综合考虑服务需求量、通货膨胀率、当地平均收入、融资成本等因素,让社会资本盈利但不暴利.三是建立严格的外部绩效评价机制.构建包括政府相关部门(财政、审计等)、中介机构、专家、社会公众在内的多层次评价体系,进行事前、事中、事后的全过程评价.重点在于组建一批有专业知识和实务能力的第三方中介组织,由政府聘请,负责对项目建设等进行综合绩效评价,以确保项目运营实现预期的效果.

5。 定期公布披露PPP项目详细信息,保证建设和运营公开透明. 一是定期公布PPP项目储备,说明这些项目准备何时招标,何时开工建设,社会资本的资质要求等内容; 二是定期公布进入规划的项目情况,尤其是环评、安全等涉及到公共利益的信息;三是定期公布项目招投标情况, 以及在建项目建设进展及竣工验收情况;四是在特许经营期内,要求特许经营者定期公布其有关特许经营的财务信息;五是定期统计地方政府资产负债表的PPP项目的资产和负债,并公布信息,以有效控制PPP项目的财政风险.

[ 参考文献 ]

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