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【中专论文】浅谈中国排污权有偿使用与交易价格体系现状及问题(论文范文标题)

星级: ★★★★ 期刊: 《环境保护》作者:浏览量:6974 论文级别:高评本章主题:价格和标准原创论文: 5156论文网更新时间:12-16审核稿件编辑:Dave本文版权归属:www.5156chinese.cn 分享次数:3113 评论次数: 1684

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文/常杪陈青

摘 要 本文基于排污权有偿使用和排污权交易定义的分析,首次提出了排污权有偿使用和交易价格体系的组成框架;通过调研各试点地区的实践,梳理分析了中国排污权有偿使用与交易价格体系发展现状,及其与《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》(国办发I2014》38号)要求的异同;提出排污权有偿使用与交易价格体系目前存在的问题和改进建议.为排污权交易价格体系的完善和排污权交易市场的可持续发展提供改进建议.

关键词 排污权;有偿使用;排污权交易;价格体系;一级市场;二级市场

2014年8月6日, 《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》 (国办发[2014] 38号) (以下简称《意见》)正式发布,其中多处提及或隐含了排污权有偿使用和交易制度建设过程中与费用或价格相关的内容,包括:排污权使用费;针对现有排污单位的定额出让标准;主要面向新改扩建项目的公开拍卖底价;交易双方自行确定的交易价格;试点初期的交易指导价格;回购排污单位富余排污权作为储备的回购价格;储备排污权投放市场的价格;对于超排污权排放等行为要依法严肃处理时可能涉及的罚款标准;鼓励排污权交易的财税等扶持政策中涉及的税费等.在各种价格名目之下,本质上隐含了一个与排污权有偿使用制度和排污权交易制度相互衔接的完整的价格体系.排污权有偿使用和排污权交易的关系

排污权有偿使用和排污权交易是污染物排放总量以排污权的形式进行分配的两个主要过程.在排污权交易中,污染物排放总量的分配是通过一级市场初始分配和二级市场再分配实现的.一级市场初始分配是政府部门通过一定形式向排污单位分配排污权,是确权过程.此过程仅完成了环境资源的初始配置,并未达到环境资源的优化配置及有效利用,后者需要通过二级市场再分配实现.对应地,排污权有偿使用本质上是一级市场初始分配的其中一种形式,而排污权交易则是二级市场再分配过程.

《意见》中的有偿使用可以认为是广义的有偿使用,即包含了现有排污单位和新改扩建项目两大类对象

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.其中还特别要求: “现有排污单位取得排污权,原则上采取定额出让方式”,其出让标准本质上相当于江浙等地狭义有偿使用中提到的有偿使用收费标准; “新建项目排污权和改建、扩建项目新增排污权,原则上通过公开拍卖方式取得”,其操作方式相当于湖北、陕西等地的排污权拍卖.

排污权有偿使用和交易价格体系组成

排污权有偿使用和交易价格体系可以分为排污权有偿使用价格体系和排污权交易价格体系两大部分.而从另一个角度,也可以分为一级市场价格、二级市场价格,及相关税费标准.

一级市场价格主要包括:第一,初始分配价格.通常为排污权有偿使用收费标准;

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二、政府储备排污权价格.理论上,储备排污权投放市场时往往由政府设定较高价格,设定方式可以是直接定价或拍卖.

二级市场价格主要包括:第一,企业出让价.无论是国外还是目前国内的实践中,二级市场价格原则上主要由买卖双方磋商形成,或在二级市场拍卖过程中确定.第二、政府收购价.一般由政府确定.第三、交易基准价.通常拍卖底价与交易基准价保持一致.

相关税费标准:第一,超额排放罚款标准.企业在超过排污权额度排放时,

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政府部门对其收取高额罚款所需设定的罚款标准.第二,交易管理费.排污权交易中心或交易所对提供的交易服务收取的费用.第三、交易相关税款.排污权交易过程中,按规定上缴的地税和国税.

按照《意见》要求,上述初始分配价格应当包含面向现有排污单位的定额出让标准,或者面向新改扩建项目的公开拍卖价格.目前各试点地区基本按照此《意见》规定的定额出让标准确定原则来设定标准,并据此进一步确定排污权有偿使用和交易价格体系中各项组成.中国试点地区排污权有偿使用和交易价格体系发展现状

一级市场价格

第一,关于初始分配价格.目前国内试点省市中,完全按照《意见》中现有排污单位初始分配实行定额出让,新改扩建项目实行公开拍卖的比较少.大多数地区实施了其中一项,个别地区则以包括这两项在内的更多的方式开展工作.

江苏、浙江、湖南、内蒙古、重庆{仅主城区的二氧化硫)等地对现有排污单位实行或部分实行了定额出让,并通过相关政策文件规定了定额出让标准,即有偿使用收费标准.这些地区的新改扩建项目并非全部以公开拍卖的方式从政府有偿取得排污权,其中还包括了部分定额出让(如浙江嘉兴),或者通过协商交易在二级市场购买等.

湖北、陕西、山西、河北等

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地现有排污企业目前尚未实施初始排污权确定,且暂时处于免费占用排污权的状态.其中,湖北和陕西采用公开拍卖的方式实现新改扩建项目排污权的有偿使用,且没有固定的拍卖底价;而山西采用了定额出让实现新改扩建项目的排污权有偿使用;河北唐山则主要鼓励新改扩建项目通过协商交易从二级市场购买排污权.

试点省市排污权交易初始分配价格水平差异较大.例如,按照各地设定的定额标准和对应的有效年限平均计算,二氧化硫价格,湖南省最低,仅80~180元/(吨·年);江苏省最高,为2240元/(吨,年).化学需氧量价格,湖南省最低,仅168~210元/(吨·年);江苏省最高,6个重污染工业行业为4500元/(吨·年).氨氮价格,内蒙古为3000元/(吨·年);江苏省为1。1万元/(吨,年).氮氧化物价格,内蒙古为500元/(吨,年).总磷价格,江苏省为2。 3:-4。2万元/(吨·年).

特别地,浙江嘉兴除了规定有偿使用收费标准,还规定了排污权购入量的平衡调剂水平,即购入量应达到新增排污量的1。 2~1。5倍,甚至更高.这是一种减量置换的方法,可以进一步巩固减排的效果.浙江绍兴在原试行办法中规定了老污染源二氧化硫排污权有偿使用金基准价为1000元/吨,新污染源为2万元/吨,其有偿使用金为一次性缴纳.而对于化学需氧量则按新老污染源、污染是否直排环境,以及废水中化学需氧量的浓度来设定不同的有偿使用金基准价.

在初始分配价(有偿使用收费标准)上,江苏、浙江绍兴和嘉兴规定得比较详细,对于水污染物指标,针对不同行业、企业都设置了不同的有偿使用价格标准,其中重污染行业的收费标准较高.湖南在对二氧化硫的价格设置上也有相似之处,并且对采取减排措施的企业有优惠,收取较低的有偿使用费.湖南新改扩建项目的购买价相对老企业来说提高较多,这既体现了对老污染源历史存在的照顾,减少新政策推行阻力,也体现了对新增排放量的控制倾向.

第二,关于政府储备排污权价格.尽管不少试点地区都有排污权储备方面的规定,但是该储备大多直接用于向新改扩建项目提供排污权,其价格水平就是上述初始分配价格.如嘉兴市在政策中明确规定了政府储备价,也是与初始分配价一致.各地在实际操作中,既没有特别设定较高的政府储备排污权价格来推动企业从二级市场购买排污权,也没有设定很严格的从政府获取储备排污权的资格限制.政府储备排污权获取门槛较低,与《指导意见》中“重点支持战略性新兴产业、重大科技示范等项目建设”存在差异.分析认为,其主要原因是目前大部分地区二级市场十分有限,政府部门希望通过储备排污权的 来帮助实现排污权的流转,适度活跃市场.

二级市场价格

第一,在企业出让价方面,试点省市排污权出让价格总体呈上涨趋势,表现出了市场对排污权的需求日益旺盛.然而,从调研结果可以看到,企业通过各种方式或平台直接出让排污权的情况较少.目前不少试点地区尽管存在企业直接出让排污权的情况,但是出让价格都按照政府指导价格操作,难以体现市场供需关系.这与《指导意见》中要求“交易价格由交易双方自行确定”的要求尚有差距.此外,由于出让的排污权有很大一部分来自关停企业,其排污权的产生成本中并没有包括各类工程减排措施,与各地在设置排污权交易指导价格时主要考虑工程减排成本的背景差异较大.

第二,在政府收购价方面,试点地区一般参照初始排污权有偿使用费基准价格或市场基准价格,有的地方规定不得高于排污单位购买基准价格,有的地方则规定不低于排污单位购买基准价格,有的地方则规定按照交易中心出让价格.但是目前政府出资收购或回购的实际案例相对较少.

第三,在交易基准价方面,有的地方称之为政府指导价,通常作为拍卖底价或者企业出让价的最低价格限制,大多数要求不低于当年排污权有偿取得的价格.目前只有浙江嘉兴、山西、内蒙古和河北在政策文件中采用了交易基准价格这个说法(见表1),但事实上,一般地区的排污权有偿使用收费标准就具备交易基准价的作用.其中,嘉兴的基准价为20年价格,山西为一次性补偿价格,内蒙为一年费用,河北则没有明确的说明,因此并不便于直接比较各地的交易基准价的高低.

总体而言,在地方试点的排污权交易实践中,大多数交易是在政府指导价或固定的收购/ 价格下进行的,交易价格有较强的行政色彩,很多地区的污染物处理成本、环境资源稀缺性和排污权的供求关系等都不能得到准确反映.这也反映了中国当前的排污权交易二级市场除了缺少企业出让方“惜售”以外,还缺少合理的价格形成机制.

相关税费及罚款标准

目前我国排污权交易相关税费标准方面,交易管理费的相关规定较多,而超额排放罚款标准和交易相关税款的规定均为空白状态.

第一,交易管理费方面.部分地区直接以交易管理费的形式体现,例如浙江嘉兴、湖北、山西、内蒙古等,而一些地区则以交易所的交易服务费的形式体现.

第二,超额排放罚款标准方面.各地基本上均不涉及罚款标准的原因,最初主要是受到《水污染防治法》、 《大气污染防治法》等约束,无法自行设定罚款标准.在《环境保护法》修订之前,大气污染方面,对违反排污许可证排污或超过大气污染物排放总量控制指标的情况没有规定;水污染物排放总量超过排污权额度时,应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款,与当时的排污权交易市场价格相比,惩罚力度有限.2014年4月第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订《环境保护法》,并将于2015年1月1日起施行.其中第六十条明确规定: “企业事业单位和其他生产经营者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的”可以采取限制生产、停产整治等措施,甚至停业、关闭.且第五十九条规定: “企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物的罚款处罚,依照有关法律法规,按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行.”但是新《环境保护法》中并未明确超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物是否属于第五十九条所说的违法排放污染物,是否要进行罚款处罚.这方面目前《意见》中也没有提及,还需要更为详细的司法解释或说明.当然,如果按照《意见》要求中排污权可以排污许可证形式予以确认,则按照新《环境保护法》第四十五条规定: “国家依照法律规定实行排污许可管理制度.实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物;未取得排污许可证的,不得排放污染物.”超总量指标排放污染物则应当属于第五十九条所说的违法排放污染物.

第三,在交易相关税款方面,有关标准尚未明确.各地政策文件只是说明了政府或行政/事业性质的排污权交易机构收取的相关费用属于非税收入.由于排污权目前并不在税务部门的商品目录中,在买卖排污权的财务操作上存在较大的障碍.中国排污权有偿使用与交易价格体系存在问题及建议

总体而言,中国排污权有偿使用与交易价格体系是与相关制度的实施过程密切相关的.

第一,新改扩建项目购买排污权过度依赖政府储备且获取政府储备的价格缺乏弹性. 《意见》中要求新改扩建项目获得排污权原则上通过公开拍卖方式取得正可以从一定程度上解决此问题,使得排污权的获取更多地通过市场的方式,相关价格可以体现供求关系.除此以外,还应当明确政府储备排污权的获取门槛,真正与《意见》中提到的“重点支持战略性新兴产业、重大科技示范等项目建设”紧密结合.

第二, 目前试点地区的二级市场价格,尤其是企业出让价的形成机制存在脱离供求关系的情况.应当按照《意见》的要求,企业间的交易价格由交易双方自行确定,使其重新归入市场轨道.对于市场价格的引导,除了《意见》中提到的试点初期,可参照排污权定额出让标准等确定交易指导价格以外,相关交易信息平台还可以系统收集并发布各地的排污权交易价格信息,供排污权交易双方参考.

第三,政府回购排污权的价格形成机制以及由此带来的资金使用问题仍然需要进一步研究规范. 《意见》中仅提出要建立排污权储备制度,回购排污单位富余排污权,适时投放市场.然而,回购属于市场行为,哪些主体适合承担储备排污权的职责并且可以实施回购行为?回购资金的来源是什么?回购与否的决定权归谁或者决策过程如何规范?回购以后重新投放市场,如果因为购入和投放的价格存在差额,相关收益的使用如何进行规范?这些都是大范围实施回购和储备制度需要解决的问题.

第四,排污权有偿使用费和交易价格中隐含的交易年限地区差异较大,区域间衔接困难.《意见》中规定试点地区在2015年底完成现有排污单位排污权的核定以后,原则上每5年再核定一次.这里的5年有效期与交易时进行核算交易价格的交易年限内涵并不完全一致.有偿使用费也存在相似的情况.这对于今后可能的跨省域、全国性排污权交易市场的形成是不利的,需要适时进行全国统一、

第五,超总量指标排放的罚款标准还不够明确.罚款标准的合理设置事实上将对排污权交易制度的长远发展有重大影响.在监测计量等监管技术手段精确度提高的同时,应当对目前相关法律法规中存在的模糊之处进一步明确,以便更为有效地督促企业遵守排污权或排污许可证制度所规定的总量排放要求.

第六,排污权所属的商品目录尚未明确.如前文所述,由于排污权是新生事物,目前并不在税务部门的商品目录中.在十八届三中全会明确提出推行排污权交易制度的情况下,在《意见》出台的新形势下,势必加快各地排污权交易实践发展速度.有必要尽快调整特殊商品目录,规范排污权交易税款征收标准.

(常杪系清华大学环境学院环境管理与政策教研所所长;陈青,清华大学环境学院环境管理与政策教研所,中国人民大学环境学院.陈青系通讯作者)

[ 参考文献 ]

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