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【院校论文】关于社会复合主体与环境公共治理的走向——嘉兴模式的经验启示(论文参考资料)

星级: ★★★★★ 期刊: 《环境保护》作者:浏览量:4810 论文级别:热门本章主题:社会和主体原创论文: 5156论文网更新时间:12-16审核稿件编辑:Moore本文版权归属:www.5156chinese.cn 分享次数:4650 评论次数: 3604

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摘要 嘉兴市在“治理”理论基础上探索出的社会复合主体组织架构,倡导在政府和社会之间建立一种平等的“伙伴关系”,通过培育社会组织和推进协商 ,以实现对环境事务的复合治理.这种有效的组织架构,实现了环境保护从“管理”到“治理”的转变,不仅适用于嘉兴,也昭示着未来中国环境治理的发展方向.

关键词 环境保护公众参与;嘉兴模式;社会复合主体;环境公共治理;政府职能转移

文/朱狄敏

“治理”是指不同利益主体通过建立一致或取得认同,在公共事务领域 同发挥作用,其理想状态是实现善治,即实现公共利益最大化,治理的关键是确定如何行使权力,如何赋予公民话语权,以及如何在公共利益上作出决策的惯例、制度和程序.20世纪90年代西方兴起的“治理理论”引入到环境领域则产生了“环境治理”理念,即国家与民众、社会组织共同管理环境事务的诸多方式的总和,政府与社会形成分工协作、良性互动和共同治理.目前,各地都在探索通过什么样的机制和路径来实现环境治理,而“嘉兴模式”的经验也许为寻找问题的 了方向.

环保工作机制转变:从“管理”到“治理”

嘉兴作为经济发达地区,经济发展与环境保护的矛盾一直十分严峻,以2001年沉船封航事件为代表的群体性环境事件曾轰动全国.通过近年来的探索,嘉兴的环境保护管理工作在理念上发生了重大转变,并取得了突出成效:从传统的、单一的的强制性公共行政管理模式,逐步转向合作、多元化的治理模式,呈现出“从管理到治理”、“管理与治理并存”的新状态.这些理念、做法和行动等既体现在文件、通知、公报、工作总结、工作计划等各类载体之中,也反映在各项具体环境治理工作之中,这些做法可以高度概括为三个特征:“合作”、“参与”和“多元化”.

在嘉兴模式的实践中,任何一个现象都是多方参与、持续互动、相互协商以达成共识.一是在治理主体上,一核多元.嘉兴市的环保行政部门发挥枢纽功能,让普通群众、院校学者、行业企业、新闻记者、法律人士都成为环境治理的积极参与主体,确保不同群体的参与热情和专业特长得以发挥.二是在参与环节上,实现全程覆盖.公众参与的范围涵盖了环境执法环节中事前、事中、事后的全过程.三是参与监督与公众服务并举.嘉兴的环境治理重在服务中体现管理,如专家服务团不仅仅参与项目评审会,更多的是参与到企业的技术服务中去,为专家参与环境保护提供了全新的思路.

而这些现象的背后是治理结构上的

社会复合主体与环境公共治理的走向——嘉兴模式的经验启示
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创新:嘉兴市提出社会复合主体概念.倡导由多个、多层、多界和多域行为主体联合而成,有党政界、企业界、知识界和媒体界等不同身份人员参与,主动关联而形成的优势互补、功能融合、机制灵活的新型组织架构.这种环境治理领域的社会复合主体,改变了过去政府“一家独大”的决策及运行模式,吸纳社会力量参与,共同行使权力、分担责任,以复合治理来实现政府职能的转移.

新的治理形式:社会复合主体

治理理论不仅仅停留在价值层面,还需要一定的组织结构来实现和维护.“社会复合主体”的出现,为发育市民社会和培育协商 提供了一个有效的思维、行为和组织主体.

社会复合主体与市民社会

实施治理的前提条件是,一个自治的、能够跟“政治国家”相对应的市民社会的存在,而社会组织的发展是市民社会发展的最重要特征.面对分化的社会利益,为保证社会的良性运转,使不同群体的利益表达渠道保持良好畅通,社会组织对于处理好利益冲突问题是十分必要的.

针对市民参与环境保护事业的迫切需求,嘉兴市广泛搭建参与平台,鼓励与扶持各类环保社会组织发展,市环保局会同市民政局先后制定出台了《关于鼓励发展群众性环保组织的指导意见》、 《鼓励发展基层环保组织指导意见》、 《嘉兴市环境保护公众参与管理办法》,动员各地发展基层组织建设.目前嘉兴基层环保组织建设呈现大开放、大变化、大发展的势态,形成了“一会、三团、一中心”的治理架构,即以环保联合会、环保市民检查团、专家服务团、生态文明宣讲团、环境权益维护中心为主要协同形式,骨干公众代表为主要参与人员的多元互助合作的治理主体结构,这是一种由党政界、企业界、知识界和普通市民群众组成的多层架构、功能融合的社会复合主体.2007年以来,成立了覆盖全市的“嘉兴市环保志愿者服务总队”和“嘉兴市环保先锋服务队”,各县(市、区)相继也建立环保志愿者队伍,参与人数达到3万余人.以监督与服务并举,随后又建立起 “市民检查团”和“环保专家服务团”,成为协助环保节能减排、拉得出打得响的公众参与排头兵.2011年,嘉兴市从普及环保社会工作人手,动员各地发展基层组织建设,掀起市、县两级环保联合会和街道乡镇及重点社区环保协会的创建活动热潮.在开展环境学会、产业协会参与环境管理改革试点工作中,扩建了下属十二个地区工作委员会,并开展项目审批评估、环保执法监督、行业自查自纠、专项资金绩效考核等环境管理参与工作,使孕育的“大环保”不断拓展渠道搭建平台,成为各类环保人才要素的集聚地和生态文明建设的大舞台.

嘉兴市发展环保社会组织的创新之处在于法人形态的社会组织和半法人形态(或非法人)的社会组织同时并存,除传统的法人登记之外,.政府允许环保部门根据实际情况,以文件特许的形式成立社会组织,这种设立的灵活性极大地保障了参与的广泛性和活动的实效性.从嘉兴模式中,我们看到了一个市民社会的雏形,大量有意愿、也有能力参与环保事业的人群以各种形式加入到不同的社会组织中去,扩大了社会责任的覆盖面,增进了社会本土资源在环保领域的有效利用.

社会复合主体与协商

社会复合主体是社会不同群体之间进行利益协调和 协商的有效平台.在这个平台上,不同利益主体都有机会表达自己的意见和要求,参与决策,使得各种矛盾与诉求都可以在体制内得到回应和解决.

在嘉兴模式中,咨询、听证、评议等典型的协商 治理机制在发挥着作用.首先是项目审批“圆桌会”,嘉兴市下发《关于进一步加强环保公众参与工

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作的若干意见》,广泛推进市民专家建言献策的“圆桌会”活动,召开了由市民专家代表、“两代表一委员”和新闻媒体记者参加的环境规划评审会、建设项目论证会和治理方案恳谈会等,让群众对环境公共事务具有发言权.如2008年,通过市民代表论证会完成了“老娘舅”餐饮业等一批疑难项目的评审,2010年组织环保联合会和市民专家代表走近工业园区,使投资近1500万的“韩泰轮胎”等一批重点治理工程项目得到落实,促使重点区域污染防治工作稳步推进.其次是案件处罚“评审员”,将公众陪审制引入环境行政处罚案件的审议过程,请公众充当“环境法官”,对案件适用的法律条款、处罚额度和限期整改要求进行审议,群众“法官”有权讲话,改变过去“官罚民担”为“民评官纳”.

在嘉兴模式的实践中,社会复合主体将分散的市民群众、专家学者和企业凝聚在一起,确定他们在环境治理中的主体地位,鼓励他们参与到环境保护事务的治理中来,发出自己的声音,发挥民间的影响,这相对于过去政府“一言堂”式的决策模式来说,是一种更为 的公共事务治理方式.社会复合主体为社会 的成长提供了重要载体和平台.

路径选择的创新:伙伴关系与复合治理

嘉兴模式中所呈现的社会复合主体,是一种崭新的政府职能转移形式,这不仅仅是因为它建立在新的治理理论基础之上,更是因为它是一种路径选择的创新.近年来,政府职能如何向社会转移成为学术界和实践共同关心的问题,目前在实践中,政府职能转移通常采取政府职能外包的形式,这实际上把政府变成了“委托人”和“发包方”,社会组织变成了“ 人”和“承包方”,进而言之,政府与社会的关系是一种“委托一 ”的关系,在实践中甚至蜕化为“指导一被指导”、“控制一被控制”甚至“命令一被命令”的不对等关系.这显然不是一种良好的机制和路径选择.治理理论倡导在政府和社会之间建立一种平等的“伙伴关系”,政府职能转移不应该是政府简单地把职能“发包”给社会力量,而是应该跟社会力量结成“伙伴关系”,对环境问题实行复合治理,这才是一种良好的机制和路径选择.

嘉兴在政府职能转变方面的新做法为我们提供了一种思路,它在环境治理中并不是简单地把政府职能外包出去,而是吸纳社会力量与政府构成“社会复合主体”,整合多种资源,推进社会管理合力,提升环境治理水平.

这种新的路径选择明显区别于治理的传统路径,主要表现为以下五个方面(见表1).

第一,转移方式.传统路径实行的方式是“委托一 ”,而复合治理是政府和社会组成社会复合主体,共同实施对环境问题的治理.嘉兴的环境公共治理过程中,政府并非一放了之,它在强调多元参与的同时,并不否定政府在环境事务管理中的重要作用,即保障公众参与的有序性.从制度设计、平台搭建和渠道建立,都是在环保政府部门的引导下展开的,政府通过整合公众参与资源,推进环境保

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护合力.

第二,关系类型.传统路径实行的方式是“购买一提供”,这是一种不平等的关系,而伙伴关系是一种平等主体间的关系.嘉兴模式赋予了公众和社会组织以平等的参与权,如市民环保检查团可以对申请污染“摘帽”企业的进行听证质询、现场核查和验收投票测评,还可以采取“点单式”执法方式全程参与环保部门的“飞行监测”执法行动.不仅如此,“伙伴关系”作为一种治理工具和工作方式,还体现在政府与企业的关系之中,最典型的是公共自愿计划,即企业采取自主的环境保护行动,做出环保承诺.嘉兴的“道歉书”现象就是按照社会伦理道德要求,借助社会舆论监督强化环保信用企业评估机制建设的创新制度.2007年底以来,已有25家环保信用不良企业联名签署《致全市人民道歉信》,全市19家上市公司公开发出《上市公司履行环保责任承诺书》.这种政府与企业、公众形成的分工协作、良性互动格局,成为共同治理的典范.

第三,理论基础.传统路径是以“新公共管理理论”为基础,这是20世纪时兴的一种理论,核心在于通过一种科学的、类似商业组织的方式来完成公共事务的管理,以提高政府管理的效率和质量;而创新路径是以近年来兴起的“治理理论”为理论基础,强调的是多元、合作与参与.

第四,主导价值.传统路径是以效率为导向,而创新路径则是以合法性为取向.随着社会的发展和改革的推进,运用科学手段提高政府管理的质量和效率并不是人们追求的唯一目标.合法性(legitimacy)越来越成为一个更重要的目标,它系指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态.它与法律规范没有必然联系,只有那些

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被人们内心所体认的权威和秩序,才具有政治学中所说的合法性.嘉兴模式非常强调合作与参与以增进治理的合法性,如将公众陪审制引入环境行政处罚案件的审议过程,使环境执法集中民智、体察民意、凝聚民力,充分体现“阳光执法”办案过程,促进了行政执法文明办案.

第五,终极目标.善政的适用领域与政府的权力界限是重合的,但在现代社会中,许多领域是不适合行政干预的,比如公司、社区、社会组织等.善治则不受政府权力范围的限制,具体而言,善治包含 、责任、法治、透明效益等九个基本要素.善治的要义在于它强调政府和人民对于社会事务的共建、共治和共享,是介于“政府一社会”关系中的最佳状态.在嘉兴模式中,如果说勤政和善政是行政部门单方面追求的目标,善治则是所有治理主体共同追求的统一目标.

嘉兴市在“治理”理论基础上探索出的社会复合主体组织架构,在政府和社会之间建立了一种平等的“伙伴关系”,以实现对环境事务的复合治理.嘉兴的环保工作恰如刚刚冒出绿芽的小草,显示出初春的希望,昭示着未来中国环境治理普遍认可的发展愿景.

主要参考文献

[1]全球治理委员会,我们的全球伙伴关系[M]。牛津:牛津大学出版社,1995: 261。

[2]虞伟,环境公共治理的嘉兴实践与思考[J].杭州(我们),2013,(03).

[3]王国平.培育社会复合主体研究与实践[M].杭州:杭州出版社,2010:82。

[4]周红云.社会管理创新的实质与政府改革——社会管理创新的杭州经验与启示[J]。 杭市委党校学报,2011,(09):55-61。

(作者系浙江工商大学法治与伦理研究中心研究员)

[ 参考文献 ]

1、检察官担任未成年人刑事案件社会调查主体之 朱自启 许若文 2012年新《刑事诉讼法》第286条从立法上确立了未成年人刑事案件社会调查制度,笔者从社会调查制度的渊源和法律依据入手,分析目前涉罪未成年人社会调查制度主体之现状及弊端

2、教育的社会性和主体性——— 由“绿源教育”引发的一点思考在高呼“以人为本”“以生为本”的今天,反观我国传统教育与当前教育,教育的目标和指向都没有也不能脱离教育的社会性与主体性问题。我国传统教育初期强调受教者主体性与社会性的结合,产生了“大学之道,在明明德,

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