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【研究生论文】浅议论廉租房的审查退出——以南京市为例 (论文范文选题)

星级: ★★★★★ 期刊: 《改革与开放》作者:王笑 杨茜茜 黄炎浏览量:2458 论文级别:推荐本章主题:住房和行政机关原创论文: 5156论文网时间:2014年3月4日审核稿件编辑:Jeffrey本文版权归属:www.5156chinese.cn 分享次数:2822 评论次数: 1258

导读:此篇文章是住房和行政机关相关的论文格式修改,供需要写此方面相关本科和硕士以及专科生毕业论文的学子们鉴赏。

王笑 杨茜茜 黄炎

摘要:德国行政法理论上以行政行为对有关公民的法律效果为标准,将行政行为分为授益行政行为和负担行政行为.南博方教授认为,“授益行政行为是指赋予相方以权利或者法律上的利益,或者对此予以确认的行政行为.”为了维护社会公共利益,行政机关必然要对已生效的授益行政行为进行监督,并针对特定的情形对授益行政行为予以维持、撤销或撤回.针对保障房的“退出难”问题,笔者拟从授益行政行为的理论分析保障房审查退出的现状,探讨保障房退出的可行方案.

关键词:廉租房退出;授益行政行为;信赖利益;撤回

2013年4月,南京市房改办会同该市公房管理中心、马群派出所、百水芊城物业管理及小区居委会,对廉租房实物配租百水芊城小区一套房源进行清退.收回房子的原因是这套廉租房的承租人及共同申请人都已死亡.这是自2002年实施廉租房保障政策以来,南京收回的第3套廉租房.惊异之余,我们不得不冷静思考,为什么廉租房的收回如此困难?据南京市房改办相关负责人坦言,尽管目前对廉租房供给设定6道严格的审查程序,但因审查涉及房产、民政等多个职能部门及街道、小区,加之街道尚未与市、区房保部门形成统一的住房保障网络,其所承担的受理、审查、动态管理及年审有时难免流于形式.因此,可能还难以完全杜绝“浑水摸鱼”者,尤其是一些原来低收入者,在成为中高收入者后,仍“装穷”继续享受廉租房福利.

廉租房是保障房的一种,是政府以租金补贴或实物配租的方式,向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房.但是由于地域、环境、人文差异等各种因素的影响,我国的廉租房制度还不是很完善.应该看到,廉租房是一种有限社会公共资源,必须分配给最需要的家庭,因此廉租房的退出机制尤显重要.若退出制度缺失,不仅难以收回政府的巨大投资,让少部分人独享社会利益,也浪费了社会资源,不利于廉租房的良性循环运作.面对以上现状,笔者将从制度层面分析产生这一困难的原因,并拟从一个新的角度提供可行的解决方案.

一、廉租房“退出难”的制度分析

2005年9月2日南京市发布了《南京市城镇最低收入家庭廉租住房保障实施细则》,2008年6月27日印发了《南京市廉租住房保障实施细则》,两部实施细则主要涉及南京市廉租住房保障的方式、标准、对象、条件以及申请程序、资金来源等各项内容,成为目前南京市廉租房准入、退出的直接法律依据.从实施细则、实际操作情况以及我们对南京地区保障房的调查情况来看,导致廉租房“退出难”现象的因素有很多,具体而言:

1。立法认定退出对象模糊

根据南京市政府2008 年印发的《南京市廉租住房保障实施细则》第26条规定“因家庭收入、居住条件等情况发生变化,已不符合保障条件的”家庭,市房保办应取消其廉租住房保障资格,收回承租的实物配租住房、保障性购房补贴或停止发放租赁住房补贴.然而,一个家庭的收入情况在不断变化,廉租房业主是持续几个年度审查超出申请标准还是只要生活刚刚起色超过标准时就应当退出廉租房体系?此外廉租房住户人均收入超过标准多少就必须退出,该细则都没有具体规定,目前也缺乏相关的解释.难以合理处理家庭收入的偶然性和稳定性,这导致行政机关在审查确定业主是否已经不符合保障房的申请条件时困难重重.

2。审查退出难以实行

(1)审查退出程序不合理.根据实施细则规定享受廉租住房保障的家庭应当按年度向所在街道办事处如实申报家庭收入、人口及住房变动情况,同时由市发改、建设、财政、规划、国土、民政、税务、物价、市政公用、监察和金融11个部门按照各自职责,协助做好廉租住房保障的有关工作.然而行政机关将审查的启动权交予业主,会有多少业主愿意主动如实申报呢?显然难以取得预期的审查效果,加之各部门之间没有形成统一的住房保障网络体系,其所承担的受理、审查、动态管理及年审必然流于形式,难以具体操作.在我们对南京政府部门的走访中,相关负责人也表示目前缺乏具体的审查退出机制,实际操作中主要靠群众监督举报,政府的监管工作基于客观原因还没有办法做到位.

(2)政府部门执行力度不够.我们对南京几个保障房小区发放了近1000份调查问卷,从整理的数据来看,近80%的保障房业主认为政府并没有做到规定的每年审查一次(见下表).行政部门的不作为导致审查退出机制落实不到位,也就不难想象会出现“退出难”的问题了.

3。缺乏完善的保障机制

目前全国各地的保障房分配采取分级分配,家庭最为贫困的可以申请廉租房,“夹心层”可以申请经济适用房,新就业的人可以申请公共租赁住房.然而,面对社会上的高房价,如果一户家庭被取消廉租房保障资格的时候很难买得起商品房,被取消资格的家庭最终还是回到了原点,这导致保障房的保障目的不能体现.那么能否直接将不同层级的保障房衔接,下一级保障房业主在被取消资格的时候能否视情况直接申请上一级保障房或者由政府直接分配其上一级保障房,目前各地都没有相关规定.

二、其他国家及地区经验

1。香港地区保障房退出机制

香港地区对于保障房实行的是1996年确立的公屋轮候制度,由于满足申请保障房条件的人很多,需要在公屋轮候册登记,并接受严格的家庭收入和资产审查,符合条件者在公屋登记簿上登记并等待分配房屋.其次香港房屋管理委员每年都会结合登记簿对原本符合条件者进行严格审查,这样首先在准入方面就减少了浑水摸鱼者,同时降低了因不合法的申请而退出的概率.事实上,香港地区在退出机制方面最大的亮点就是有明确严格的调整保障房准入与退出的法律法规,同时有严厉的处罚机制来制止违法违规的现象.根据香港有关法律规定,只要不申报收入或者不再符合公屋居住的条件就必须在一年内退出公屋且在这一年内的房租恢复市场价格.如若查出申请者对自己有关申请信息进行虚报和伪造,就要承担最高6个月的监禁且附加罚款20000港元.另外公屋管理办法对公屋的使用、财产申报年限、方式、公屋的退出条件等都有明确的规定.在执行方面,设立被香港政府赋予监督检察权的特遣队,一旦被发现有违反有关法律法规的行为,将予以严厉处罚,加大了对应该退出而不退出者的震慑力.

笔者认为,香港地区关于保障房的运行体系有许多方面值得学习借鉴,大陆地区对保障房的申请、使用、审核等方面各主管部门职责混乱,没有形成高效的协作体系,难免会出现相会推诿的现象,而香港地区则设立专门的特遣队负责保障房的审核退出.大陆地区从立法上必须明确负责保障房各个环节的权力部门,这样才能有效地遏制权利滥用和不实权利的存在,其次应建立相应的惩罚机制,违法成本低于廉租房的可期待利益只会使违法者更多.

2。英国关于保

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障房的退出机制

1980年,英国政府推出了保障住房私有化为核心的住房政策即赋予居民“购买权”,地方政府可以允许租住保障房满3年的申请者,且给予30%~70%的折扣,但毕竟存在不能一次性付清的群体,政府便提出了“分享式产权计划”.

结合我国国情,可以赋予不符合住房条件的公民以选择权,若由于各种原因不想退出保障房可以购买这套房屋,这种不强行退出机制就可以让政府回笼廉租房的建设资金,使用不再符合住房条件又不愿搬出房屋者购买的资金再兴建保障房,解决其他符合条件的申请者的住房问题,而且兴建新的住房也有利于城市的规划推动经济的发展.

3。新加坡保障房的退出制度

新加坡从60 年代起,开始实行福利住房政策.新加坡的福利住房政策主要包括了“五年建屋计划”和“居者有其屋政策”.意在使每一位公民都能住上与其自身条件相适应的房屋.且新加坡有一套完整细致的住房体系标准,即什么层次的收入对应什么条件的住房,更甚至住房面积和结构都以法律的形式予以规定,这样就更完善了不同条件公民居住不同类型房屋的宗旨.由于制度的衔接比较紧密,就算不符合此种类型住房标准也很容易就可以居住另一种房屋中,避免了夹心层的效果,也减少出现退出难的问题.

我国制定相关法律时可以借鉴像新加坡的经验,结合我国具体国情对经济适用房、廉住房、公租房的申请人的个人信息和条件做出具体详细的规定,这样会大大减少含糊不清蒙混过关的人数,同时各类保障房的申请条件要尽量做到无缝衔接,使得廉租房业主退出时没有后顾之忧,也有利于维护社会稳定.

三、廉租房审查退出设计的新思路

廉租房制度作为我国社会保障及其重要的一环,其审核退出制度的完善与否决定了廉租房制度能否高效运作,保障民生的目的能否实现.因此,构建完善一个切实符合现行保障房制度的审核退出机制迫在眉睫,只有这样,才能减少公共资源的浪费,实现社会保障的良性运作.以下笔者将从廉租房退出的法律性质入手,规范廉租房撤回的行为性质、行使时间和期限、程序等方面,借鉴国外经验和我国传统行政法上授益行政行为理论,构建我国廉租房审查退出制度的新蓝图.

1。理论前提

公民在符合廉租房的申请条件时可向有关行政部门申请,行政部门对于公民的申请材料进行审查,如若符合条件就予以许可.这是行政许可的典型模式.而行政许可是一种典型的授益行政行为——行政主体为行政相对人设定权益或免除其义务的行政行为,因此行政机关为公民设定的廉租房权益的行为即属于授益行政行为,廉租房的审查退出即属于授益行政行为撤回的情形.

为了维护社会公共利益,行政机关必然要对已生效的授益行政行为进行监督,并在特定的情形下对授益行政行为予以维持、撤销或撤回.一方面对符合申请规定,程序合法,实体公正的予以维持,另一方面,理论上通说认为,行政行为的失效主要包括三种情况,即内容已实现和期限届满;无效、撤销和撤回;其他(主要指由于义务无法履行而消灭、因目标物灭失而消灭、因相对人死亡而消灭、因权利主体放弃权利而消灭、因人违反而消灭).对已经生效的行政行为,因发现有违法或者不当情形时,行政机关有权撤销,而对于已经合法成立的授益行政行为,因其出现某种法定情形时(比如情势变更),就有可能存在撤回的情况.

2。具体制度设计

(1)明确廉租房撤回权的行使属职权行为.纵观我国的行政立法,授益行政行为的撤回权绝大部分被认定为是一种依职权的行政行为.但从南京市的实施细则来看,享受廉租住房保障的家庭应当按年度向所在街道办事处如实申报家庭收入、人口及住房变动情况.行政机关将廉租房的审核主动权交由业主行使,其预期效果难以实现.其次即使这些廉租住房保障的家庭按时汇报了情况,其可信度又有多大?长此以往,一味依靠新建安居性住房保障民生的“房等人”的政策,而忽视后期的审查退出监督程序,必然渐渐偏离了国家建设廉租房的初衷,造成公共资源浪费.当然,如果廉租房申请人在申请到廉租房后改变意愿不想取得或者后期主动要 回的,这是廉租房申请人申请权的必然延伸,行政机关应当作出撤回的决定,但是这种情况在现实中少之又少.

笔者认为廉租房的撤回权应当重拾其行政许可的本质,廉租房的撤回权应当与一般行政许可的撤回权性质相同,即均属于依职权的具体行政行为.房改办等明确规定的责任部门应当依照职权主动审查廉租保障家庭的经济状况、人口情况和住房变动等情况,使廉租房真正担负起社会底层人民生活保障的责任.

(2)确定廉租房撤回的行使时间和期限.对于廉租房的审核退出来说,什么时机退出是一个比较重要的问题.廉租房业主是持续几个年度审查超出申请标准还是只要生活刚刚起色超过标准时就应当退出廉租房体系?在我们看来,一个家庭的收入在不断变化,在实际操作过程中应该合理的处理好家庭收入的偶然性和稳定性,即为审查廉租房业主的收入提供一个缓冲期,笔者认为一到两年较为合适,只有业主在这个缓冲期内家庭人均月收入全部或者80%以上的时间超出申请条件,才可以认定该业主已经不符合廉租房的保障条件.

对授益行政行为撤回权设定合理的期限有利于法律安定性的实现,有利于保护公民信赖利益,有利于行政机关依法积极行使职权.在廉租房审查退出的权利行使上更为必要,如前所述,行政部门的不作为导致审查退出机制落实不到位,设立撤回权的期限可以促进行政机关积极履行职责,必要时可对违反法律规定的相关行政不作为机关予以处分甚至追究刑事责任.但是我国对此仍未规定,国外撤回权的期限规定也不尽相同.根据《联邦德国行政程序法》第49条规定,撤回授益行政行为同撤销违法行政行为的期限相同,均是从得知时刻起一年.根据台湾地区的《行政程序法》第124条规定,授益行政行为满足第123条废止条件的,“应从废止原因发生后两年内为之”.从以上规定来看,两者在时间和起算点上有差异,但我们可以以更好保护公民利益的角度以及探视民法上关于撤销权的规定为起点,规定“从廉租房撤回原因发生之日起一年内行使撤回权”.

(3)完善廉租房撤回的行使程序.廉租房的撤回程序在我国法律中并没有明确规定,以南京为例,其实施细则仅笼统规定“享受廉租住房保障的家庭应当按年度向所在街道办事处如实申报家庭收入、人口及住房变动情况”,对于存在七种情形的廉租房住户应当取消其廉租房保障资格,以及“确定取消保障资格的决定,应及时书面通知当事人,并说明理由.承租廉租住房的家庭应在接到通知之日起3个月内退回住房.逾期不退回的,市房保办可依法申请人民法院强制执行”.实施细则无具体的程序规定,尤其是在公众参与原则上并没有涉及.

论廉租房的审查退出——以南京市为例
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“只有公正的程序才能充分体现法律的正义.”虽然程序的正义并不完美,只能提供底线的平等、形式上的平等,但没有程序正义为达目的而不择手段那就是罪恶.程序的正义只有通过某种正当的程序才能实现,古老的英国崇尚自然正义,程序的正义主要通过公正的判例来实现;随着保护人权运动的深入,美国通过联邦最高法院的一些著名案例,逐步确立了美国正当程序的基本内容;而在我国主要是通过行政公开、公众参与和公务回避来实现.

首先,对行政机关而言,针对目前缺乏完善的行为准则的情况,应当坚持“高效便民”的原则,补充完善可行的实施细则,使得做出行政行为时有明确的裁量机制以及良好的自我约束机制,依照法定程序办事.

其次,从保障权利人角度,笔者认为在廉租房撤回程序中完善以下程序是十分必要的:①完善廉租房审查退出的公开程序.针对有具体当事人的行政行为,行政机关必然会告知当事人履行退出廉租房的义务.比如南京市的实施细则规定房改办只要确定取消保障房的资格,应当及时书面通知当事人,但是书面通知的内容包括哪些呢?该细则尚无规定.根据一般的行政法原理,该细则应当明确告知如下内容:一是廉租房收回的原因和依据;二是廉租房收回的申诉救济方式;三是廉租房收回的时间;四是不履行该规定的法律

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后果.②设置廉租房审查退出的听证程序.“听证”一词最早可追溯于英国1215年的大宪章中有关公民的“法律保护权”的观念和制度.1946年美国制定《联邦行政程序法》,第一次规定听证程序为行政程序的核心,后为各国所借鉴.我国在《行政处罚法》和《行政许可法》规定了相关听证程序,那么将听证程序运用到廉租房的审查退出上,也是应当的.行政机关作出收回廉租房决定是侵益性的,因此行政机关应当听取当事人陈述和申辩,由听证程序参加人就有关问题相互进行陈述、辩论和反驳,从而查明事实以判断是否应当取消廉租房业主的住户资格.

(4)规范廉租房撤回的权利行使形式.从行政法的性质来看,行政主体行使行政职权管理社会时,行政行为的意思表示必须借助于一定的载体才能为相对人所知晓,这种载体就是行政行为的形式.法律从严格执法和保护相对人的角度出发,往往对行政行为的形式作出严格的规定,要求行政行为必须具备某种书面形式或必须是特定意义的符号,比如交警开出的书面形式的罚单.授益行政行为的撤回权行使一般应采书面形式,一方面对授益行政行为的撤回增加了行政相对人的负担,属于负担行政行为,采取书面形式有利于相对人救济权利的行使;另一方面廉租房的审查退出关系到社会稳定,民生保障的公民基本问题,一旦不能妥善处理,势必“后患”无穷.因此,廉租房的审查退出应严格审查采取书面审查为宜,即使当时不能做出书面决定,也应在事后及时补充.

(5)明确廉租房退出的权利行使后果.廉租

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房退出的法律后果主要有两种:一是对于违法和不当撤回的法律后果;二是对于合法撤回的法律后果.无论是行政机关违法不当的撤回还是合法的撤回都会对相对人产生信赖利益,公民都可能“会产生持续、稳定地享受授益决定的预期,并且会根据这些预期来安排自己的生活”,即行政机关与行政相对人之间建立起一种信赖利益.正如法国行政法学“制度理论”奠基人莫里斯·奥里乌所言,“在一个 集权的国家里,如法国,公共事业的持续性、规律性具有极强的特点.因为公共事业一旦在一个家建立,并有规律地运行了一段时间后,居民们就养成了依靠这些服务的习惯.由于习惯,所有这些公共事业就成为居民的一种日常需要,成为公民生活的一个组成部分,由此‘最大的灾难似乎莫过于公共事业的停顿或终止’.”那么这种信赖利益是否都要予以保护呢?

通说认为,相对人产生的信赖利益是否值得保护应该视情况而定.信赖利益之所以需要保护就在于合法正当的信赖利益是应该给予维持,不能轻易变更的,信赖利益保护是否必要关键看行政受益人是否对授益行政行为的撤回有“预知可能性”.倘若行政受益人能够预知,则不应享受信赖利益保护;反之则应当获得.

结合南京市的具体做法,对原授益行政行为在后期审查时不符合条件的情形,申请人对授益行政行为撤回的情形明知的,其应当知道自己的权利是出于不确定的状态,在不满足条件时就应该无偿撤回,即该种信赖利益不受保护.此外,借鉴民法上有关理论,我们可以认定行政机关与行政受益人之间签订了一个“附解除条件合同”,而廉租房受益人在与行政机关“签订”合同时,就已经明知自己享有一段时间住房的权利,同时负有不符合廉租房申请条件时搬离的义务,受益人在不符合申请条件的情况下,合同应当解除.这也就是学理上的附负担的授益行政行为,本质上是一种授益行政行为,只是在授予相对人权利和利益的同时以附款的形式设定义务,如许可外国人在我国境内居留,但规定不得在国内打工.其次,笔者认为对于那些在保障房退出环节中拒不配合,抗拒行政机关执法,还应该制定相应的具体惩罚措施,严重的要追究其刑事责任.

住房关系到广大百姓的安居乐业,是人民群众最迫切、最关心、最现实的需要.近年来,随着住房价格不断攀升,居民的住房压力越来越大.党的十七大报告将“住房保障”写入其中,充分体现了对民生的关注和对民意的尊重,保障性住房的建设不但解决了中低收入群体的居住需求,也为抑制过快上涨的房价发挥了重要的作用.廉租房能否实现保障民生的目标,分配与审查是两个重要的环节,审查退出机制尤为重要,唯有严格控制廉租房的准入和退出制度,才能体现科学发展观的必然要求,必将有利于建设我国社会主义和谐社会,有利于提高人民的生活水平!

[ 参考文献 ]

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