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【技师论文】简谈构建中国生态保护补偿制度创新路线图——《关于健全生态保护补偿机制的意见》解读(论文范文)

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文/王金南 刘桂环 文一惠 谢婧

摘要 2016年3月22日, 全面深化改革领导小组审议通过了《关于健全生态保护补偿机制的意见》(以下简称《意见》).近日,《意见》已全文发布,这是我国首份针对生态保护补偿机制的国家文件,是全国各领域健全生态保护补偿机制的行动纲领.本文深入总结了2005年以来我国生态保护补偿政策实践,认为在森林、草原、湿地、流域等方面均取得积极进展和初步成效,《意见》的出台正逢其时,为我国生态保护补偿绘制了制度创新路线图,为今后生态保护补偿具体行动提供了目标指引.

关键词 生态保护补偿;制度创新:路线图;横向流域:补偿机制

我国生态环境功能重要区域类型多、分布广,也存在着大量生态敏感和生态脆弱区域,同时,我国的区域发展不平衡问题突出,生态功能重要区域、敏感和脆弱区域不仅承担重要的生态功能,也背负着经济和社会发展重任,保护与发展的矛盾亟待完善的生态保护补偿机制来破解.近年来,按照党 、国务院的部署,各地区、各部门在生态补偿领域积极探索,取得了宝贵经验,但也出现了一些问题,亟待国家在顶层设计上给予指导和规范,国内学者在生态保护补偿方面也已经积累了扎实的技术支撑, 《关于健全生态保护补偿机制的意见》(以下简称《意见》)的出台正逢其时,是我国生态保护补偿机制顶层设计的重大进展,为今后推进生态保护补偿工

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作提供了正确的方向和政策措施,是践行生态文明和绿色发展的重要体现.各部门和各地方如何通过具体行动来落实《意见》是摆在当前的一项重要任务.

我国生态保护补偿实践取得阶段性进展

近年来,各地区、各部门按照党 、国务院的部署在生态保护补偿领域积极探索,取得了宝贵经验.通过梳理看出,我国在生态保护补偿的实践方面所开展的工作可以概括为两类,一是由国家相关部委推动的具有生态保护补偿性质的政策;二是地方自主开展的实践探索.总体而言,目前实施进展较好的重点领域包括流域、重点生态功能区、草原、湿地、森林等.

流域生态保护补偿机制已经成为同保共治流域的重要手段

“十一五”以来,我国已有20余个省份相继出台了流域生态保护补偿政策,探索了不同形式的补偿模式,取得了较好的成效,这些实践主要做法是上级政府对被补偿地方政府的财政转移支付,或整合相关资金渠道集中用于被补偿地区,或同级政府间的横向转移支付.在省内跨界生态补偿成功经验的基础上,国家积极推动跨省流域生态保护补偿,全国首个跨省新安江水环境补偿第一期试点已经结束,第二期试点正式启动.在环保部和财政部的推动下,闽粤桂于2016年3月分别签订了九洲江、汀江一韩江上下游横向生态补偿协议并正式启动工作,应该说跨省流域上下游生态保护补偿正在成为推进上下游同保共治流域的重要手段.

重点生态功能区财政转移支付工作成效显著

2009年,财政部出台《国家重点生态功能区转移支付(试点)办法》,通过明显提高转移支付补助系数的方式,加大对青海三江源、南水北调中线及国家限制开发的其他生态功能重要区域共451个县的转移支付力度.2011-2014年,财政部先后印发了《重点生态功能区转移支付办法》(财预[2011] 428号)、《2012年国家重点生态功能区转

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移支付办法》(财预[2012]296号)、《 对地方国家重点生态功能区转移支付办法》(财预[2014]92号),支付力度越来越大,支付办法和范围越来越明确.截至2015年,享受转移支付的县市已达556个,转移支付资金达509亿元,7年间,资金总量增加了8倍,国家对重点生态功能区转移支付已全面展开.

为了确保转移支付资金发挥应有的效益,2011年以来,环保部联合财政部先后发布了《国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法》(环发[2011]18号)、《国家重点生态功能区县域生态环境质量监测评价与考核指标体系》(环发[2014] 32号)等文件,明确了采取地方自查与 抽查相结合的方式进行定期考核,将转移支付资金拨付与县域生态环境状况评估结果挂钩.据初步统计,区域生态系统服务功能正趋于稳定,自然生态系统质量逐步好转,转移支付对国家重点生态功能区的生态环境保护发挥了积极作用.

草原、森林、湿地生态保护补偿机制已经全面铺开

2010年10月,国务院第128次常务会议决定建立草原生态保护补助奖励机制促进草原生态安全和牧民增收.会议决定,从2011年起,在内蒙古、新疆(含新疆生产建设兵团)、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省(区),全面建立草原生态保护补助奖励机制.草原生态保护补奖机制实施五年来,不仅草原植被盖度增加,而且有效促进了传统草原畜牧业生产方式的转变,农牧民收入稳步增加.2016年,新一轮草原生态保护补助奖励政策的实施工作已经启动.森林方面,公益林补偿制度正在逐步完善,2013-2014年公益林补偿范围已经将国家级公益林全覆盖, 财政累计安排298。 52亿元,补偿面积达到13。85亿亩.湿地方面,国家从2010年启动了湿地生态效益补偿试点,对40多个国际重要湿地、湿地类型自然保护区等进行了生态效益补偿,2014年 财政增加安排林业补助资金,支持启动了退耕还湿、湿地生态效益补偿试点和湿地保护奖励等工作.

《意见》绘制了生态保护补偿制度创新路线图

总体上看,我国生态保护补偿机制框架已见端倪,各领域生态保护补偿制度不断完善,并取得了有益经验,为建立健全生态保护补偿机制奠定了较好的工作基础.但是,由于生态保护补偿涉及的利益关系复杂,实施难度较大,还存在不少矛盾和问题需要解决,主要体现在以下方面:一是由于生态保护补偿的复杂性,关于生态保护补偿内涵和界定尚未达成一致意见,亟需系统化、规范化的生态保护补偿制度顶层设计;二是现有的各类生态保护补偿政策存在交叉或重复的现象,没有甄别出重要

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区域,导致一些区域重复补偿,而一些生态功能重要区域还未得到补偿,没有实现生态功能重要区域的全覆盖;三是现有部分生态保护补偿项目针对特定地区的生态环境问题提出,对区域内生产方式与生态属性相匹配的引导性不足,缺乏长效性和稳定性;四是补偿双方还没有形成整体的合力意识,一些上下游省份考虑局部的片面的自身利益,加大了工作协调的难度;五是生态保护补偿方式仍然较单一,补偿必谈“钱”,多元化的补偿方式还没有建立;六是生态保护补偿的立法滞后,标准体系不完善,我国还没有生态保护补偿的专门立法,分散在多部法律中涉及生态保护补偿的规定又比较原则,缺乏系统性和可操作性.

《意见》的出台标志着我国生态保护补偿顶层设计迈出重要一步,将在建立稳定投入机制、完善重点生态区域补偿机制、推进横向生态保护补偿、合理制定补偿标准、实现重点领域区域全覆盖等方面提出可操作性强的政策措施.《意见》可在很大程度上解决我国生态保护补偿实践中存在的上述问题,描绘了生态保护补偿制度改革和创新路线图,能够确保生态保护补偿工作真正步入正规化轨道.

构建生态保护补偿制度新格局

目前各领域生态保护补偿工作均稳步开展并取得一定成效.重点生态功能区生态保护补偿作为综合性补偿范畴,已经形成了相对成熟的激励机制.《意见》指出“将分类补偿与综合补偿有机结合”是对我国生态保护补偿试点的总体布局,一方面通过试点和健全各类补助政策等手段继续推进分类补偿,另一方面,结合国家划定并严守生态保护红线的工作,研究制定相关生态保护补偿政策,健全禁止开发区域生态保护补偿政策,逐步实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖,基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系,形成分类补偿与综合补偿互为补充的生态补偿新格局.

创新生态保护补偿资金筹措机制

《国务院关于改革和完善 对地方转移支付制度的意见》(国发[2014]71号)中指出要“对其中目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合,严格控制同一方向或领域的专项数量”.《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》(国发[2015]35号)提出要推进财政资金统筹使用,避免资金使用“碎片化”,初步建立财政资金统筹使用机制.除转移支付外,《意见》还指出“统筹各类补偿资金,探索综合性补偿办法”,通过整合形成资金合力,放大资金使用效果,确保“绿水青山”尽快转化为“金山银山”.除政府资金以外,市场机制对促进生态保护也具有积极作用.2016年《政府工作报告》在2016年工作重点中指出要“完善政府和社会资本合作模式”,具体到生态保护补偿领域,是健全生态保护市场体系,完善生态产品价格形成机制,使保护者通过生态产品的交易获得收益等方式来实现.

探索生态保护补偿政策多元模式

积极创新生态补偿方式,充分调动政府和老百姓保护生态环境的积极性.根据已有工作基础,森林公益林补偿制度、草原生态保护补助奖励政策都形成了较长效的补偿模式.目前国家正在开展的生态补偿示范区建设、流域生态补偿试点等工作在建立多元化补偿模式方面也提供了大量的经验,这些实践基础为开展对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式提供了可操作的办法,有助于各地形成适应资源环境承载能力的产业结构,促进其实现转型绿色发展.

探索生态补偿助力精准扶贫新路子.据统计,国家重点生态功能区转移支付范围有70%以上的区域属于“老少边穷”地区,将生态补偿与扶贫政策对接,探索以不牺牲环境为代价的生态脱贫新路子,是推进生态保护补偿体制机制创新的重要举措.《意见》从按照精准扶贫提供物质支撑到引导当地有劳动能力的部分贫困人口转为生态保护人员、试行集体股权式补偿等绿色转产转业,多种渠道实现对贫困人口的补偿,实现从单纯“输血补偿”向“造血补偿”的转变.

深入推进横向生态保护补偿实践

横向生态保护补偿主要是调节不具有行政隶属关系的地区与地区之间生态环境相关利益关系,但此类跨界生态环境保护事务的权责关系往往不够明确,而且不同地区在环保意识、监测能力和经济水平上差异较大.目前,国家没有发布统一的指导文件和统一的技术规范,因此各地区在进行横向生态保护补偿协商时往往难以在补偿标准、补偿方式、资金管理、效果评估等方面达成共识.《意见》针对横向生态保护补偿提出了战略性顶层设计,为有效推进横向生态保护补偿奠定了重要的政策基础.《意见》将推进横向生态保护补偿与建立稳定投入机制、完善重点生态区域补偿机制、健全配套制度体系、创新政策协同机制、结合生态补偿推进精准脱贫、加快推进法制建设一起作为健全生态保护补偿机制的体制机制创新重大任务,明确了横向生态保护补偿在我国生态保护补偿机制建设中的重要地位.同时,《意见》还提出横向生态保护补偿“以地方补偿为主、 财政给予支持”,明确了 和地方在横向生态保护补偿上的事权关系,同时也指出 财政将对地方的横向

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生态保护补偿机制建设提供一定支持,体现了 的引导鼓励,有利于激励地方政府积极参与横向生态保护补偿机制建设.

强化生态保护补偿法律刚性约束

《意见》是对我国各领域生态保护补偿工作的宏观指导,在总结试点经验的基础上,研究制定生态保护补偿条例,将生态保护补偿的目的、原则、范围、类型、权责、标准、实施、监管等内容的基本框架固定下来,增强法律的可执行性和可操作性也将是未来必经之路.目前,国家和地方围绕生态保护补偿立法已经做了大量工作,积累了不少经验,同时一些地区根据自身的生态环境状况就农田及生物多样性等制定了专门的生态保护补偿实施办法,如苏州市出台了生态补偿条例,以立法形式推动生态保护补偿工作.因此,《意见》指出的“研究制定生态保护补偿条例,鼓励各地出台相关法规或规范性文件”已经具备了非常好的前提条件,行之有效的生态补偿制度适时将以法律形式确定下来.进一步落实好《意见》的四点建议

有了好的顶层设计和理论支撑,就需要各部门和各地方积极行动起来,真抓实干,把健全生态保护补偿机制这项工作落到实处.

落实各类补偿受益主体权责

按照事权和支出责任相适应的原则, 政府应负责国家重点生态功能区、大江大河的生态保护补偿,提供政策支持并给予指导和协调.地方各级政府应负责本辖区内生态功能重要区域、水源、流域等生态保护补偿,并要强化组织领导,层层分解任务,明确责任分工和时限,综合施策,调动各级政府、企业、社会团体等各类受益主体履行生态保护补偿义务,督促生态损害者切实履行治理修复责任,督促受偿者切实履行生态保护与建设责任,保证生态产品的供给和提升生态环境质量.

健全生态保护补偿工作协调机制

生态保护补偿往往跨行政区,需要行政区际之间的合作,因此工作协调机制至关重要.《意见》出台后应尽快推动建立部际协调机制,按照当前的职责分工,国家发改委负责推动实施综合性生态保护补偿,并在制定区域发展规划、行业规划、重大项目布局时考虑生态功能重要区域的保护补偿;财政部负责落实转移支付政策,并归并规范相关专项资金,加强生态保护补偿资金绩效管理;环保部负责统筹生态环境质量监测等.生态保护补偿是一项涉及面广、复杂的工作,建立工作协调机制对保障生态保护补偿机制有效落实至关重要.按照《意见》要求,建立由国家发改委、财政部会同有关部门组成的部际协调机制,形成相互配合、统筹协调的工作机制,有助于将各部门职责串成完整的生态保护补偿工作链条,指导生态保护补偿工作稳步进行.

地方积极做好生态保护补偿规划

地方要做好前期谋划,开展当地生态保护补偿基础研究和准备工作,明确生态系统现状、生态系统变化的趋势、生态系统服务价值变化状况,厘清生态保护补偿基础和实际需求,明确一定时间内的目标体系,科学谋划补偿主体、补偿方式、补偿资金来源、补偿标准、资金分配、资金使用、资金管理、监督考评等方面,编制科学可行的生态保护补偿规划和任务清单,制定规划实施的相关规章制度和技术规范.各相关部门按照规划确定的目标任务和工作要求,制订阶段性实施方案和年度工作计划,为开展生态补偿工作夯实前期基础.做好项目储备工作,筛选出符合当地实际情况的、切实可行的生态保护工程项目,核算出合理的资金需求,为制定科学合理的生态补偿标准提供参考.

深入开展生态保护补偿试点

围绕横向补偿和市场化补偿等经验相对不足的环节,以及湿地和湖泊、荒漠、海洋、耕地、土壤等生态保护补偿建设相对滞后的领域,明确国家层面生态保护补偿试点的总体布局,制定各领域试点方案,尽快组织开展试点工作,总结推广试点经验,适时出台这些领域建立生态保护补偿机制的引导政策.结语

随着《意见》的出台,各地应积极采取财政转移支付、横向补偿、市场交易等方式,在生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上,对生态保护者给予合理补偿,明确界定生态保护者与受益者的权利义务,促进生态保护经济外部性内部化,逐步形成综合补偿与分类补偿相结合、多种补偿方式互为补充的生态保护补偿制度,统筹生态建设、环境保护、产业结构调整和超载人口有序转移等任务,对促进发达地区和贫困地区共享改革发展成果,对加快建设生态文明具有重要意义.

主要参考文献

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(王金南系环境保护部环境规划院副院长兼总工程师,研究员;刘桂环系环境保护部环境规划院研究员;文一惠、谢婧,环境保护部环境规划院.刘桂环系通讯作者)

[ 参考文献 ]

1、高职思想政治理论课教学改革与建设方向研究(青海畜牧兽医职业技术学院,西宁 812100)高职思想政治理论课程肩负着培养高职学校大学生思想政治教育的重要任务,从目前我国高职思想政治理论课程教学的现状来看,目前高职思想政治理论课在现实的

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