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【技师论文】关于环保督查制度:推动建立督政问责监管体系(论文范文资料)

星级: ★★★★ 期刊: 《环境保护》作者:浏览量:6400 论文级别:优秀本章主题:环境和区域原创论文: 5156论文网时间:2015年11月14日审核稿件编辑:Matt本文版权归属:www.5156chinese.cn 分享次数:4319 评论次数: 5828

导读:现在请大家鉴赏的文章是环境和区域方面的论文致谢范文。本篇文章有利于同专业方向的大学硕士研究生和本科生在写作毕业论文范文前写作和查找资料有清晰思路。

摘要:长期以来,地方环境保护主管部门的执法能力偏弱、执法手段偏软,环境执法中信息不对称、地方政府“保护”和环保责任难落实等问题得不到有效解决.环保督查制度成为破解这些问题的重要制度抓手,能为 政府和国家环境保护主管部门对地方政府开展环境保护履职监督,为加快落实地方政府环境保护主体责任、为进一步优化我国环境管理体制,提供有效的制度保障,有助于推动建立起督政问责监管体系.建议应规范环保督查制度,强话政问责内容:强化环保督查组织领导,实施监管清单制度;加强环保督查信息公开,深入推进开放式督查,从而加快推进环保督查制度建没.

关键词 环保督查;督政问责;环境执法;区域环境保护督查中心

文/葛察忠 翁智雄 董战峰

长期以来,地方环境保护主管部门的执法能力偏弱、执法手段偏软,环境执法中信息不对称、地方政府“保护”和环保责任难落实等问题得不到有效解决.虽然新《环境保护法》明确提出了地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责,但如何监督地方政府履行环境保护职能?如何改变监督只到企业而到不了政府的现状?解决这些问题既要有法律法规依据,也要有相应的政策制度保障.环保督查是解决这些问题的重要制度抓手,能为 政府和国家环境保护主管部门对地方政府开展环境保护履职监督、为加快落实地方政府环境保护主体责任、为进一步优化我国环境管理体制,提供有效的制度保障,有助于推动建立起督政问责监管体系.

现阶段环保形势严峻:执法监督难题亟待破解

现阶段,我国依然面临严峻的环境保护形势,各类环境问题仍然呈高发频发态势.与此同时,环境保护的要求和标准在日益提高,生态环境保护的任务

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越发艰巨,环境执法偏弱、偏软,区域性环境监管长期得不到有效解决等问题亟待破解.

环境问题仍然呈现高压态势,环境污染的累计压力短期内仍然难以缓解.我国长期以来的经济、产业、资源能源和城镇化发展模式导致环境发展压力巨大、问题复合、类型独特,环境质量改善的艰巨性和复杂性也前所未有.即使是“十三五”时期,我国依然处于面向基本完成工业化的推进期,经济增长的资源能源过度依赖的形势短期内难以扭转.当前,我国正处于经济下行和结构性改革的关键时期,主要污染物的排放量仍然处于高位,总量减排与环境质量改善的关系更趋复杂.挥发性有机物排放量大、重污染天气频发、城市黑臭水体大量存在、结构性环境风险突出、区域性环境问题分化等依然十分严峻.

加快补齐生态环保短板成为生态文明建设、环境保护的重大安排部署.从十八届三中、四中和五中全会,到绿色发展理念的提出,从《加快推进生态文明建设的意见》到以《生态文明体制改革总体方案》为统领的“1+6”政策框架,再到“十三五”规划对生态环境保护提出的新思路、新手段、新方法,使生态文明建设和环境保护既有顶层设计,又有战略部署和政策落地.同时,新《环境保护法》的实施, 《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》以及呼之欲出的《土壤污染防治行动计划》等,使生态文明建设有法可依、有章可循,也使环境保护的标准和要求日益严格.

环境形势的严峻和环境标准的提高,亟需破解传统环境管理制度中存在的突出问题.一方面,环境执法不到位和监管对象缺位降低了环境监管效用.我国环境执法能力偏弱、执法手段偏软,环境监管体系中环境保护主管部门的职能权力有限,特别是国家环境保护主管部门对地方政府的强制约束力不强.长期以来,环境监管只注重“监企”而没有“督政”,污染型企业受到地方政府保护的问题较为突出.另一方面,区域性环境监管问题长期得不到有效解决.区域环境管理体制具有很强的属地特征, 政府负责监管协调,地方政府负责区域问题解决,这种区域环境问题管理的属地特征与环境问题跨域化的特征存在冲突.地方政府的环保责任权限于本行政区,对跨域环境问题缺乏权威性责任认定,导致地方政府之间矛盾激化.地方政府缺乏有效制定和执行政策的能力,缺乏对跨行政管辖区的环境溢出效应的合理规范.

因此,在环保新常态下,传统的以完全监督企业为主的环境管理方式已难以适应新要求,亟需建立起一套包括企业、政府、公众和社会团体等在内的新型环境管理体系.区域环境保护督查中心的建立,有助于解决跨区域的环境问题,强化环境保护主管部门跨界环境纠纷的协调和处理能力.它是介于决策和执行之间,同时贯穿于决策和执行过程的重要监督环节.

环保督查:发挥跨区域的“监企”职能,强化“督政”问责

环保督查是环境保护的重点工作之一,是守好底线的重要保障.媒体与官方报道中常出现“查”和“察”两种情况,从字

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面意思来看,“查”主要强调检查、调查;“察”强调察验,多与监察机关结合,研究中多用区域督查、环保督察巡视.但在实际工作中,两者并没有本质的差别.本文研究的督查工作主要由区域环境保护督查中心落实,由其承担监督政策落实、跨区域环境问题协调、重大环境问题处理等职能.通过结合环保约谈、区域限批、挂牌督办、限期治理等命令控制型政策手段,进一步发挥跨区域“监企”职能,有效强化督政问责制度,从而推动建立“党政同责”“一岗双责”的责任追究体系.

区域环境保护督查中心是受环境保护部委托、负责辖区内环境执法督查问题的派出机构.2006年开始,原国家环境保护总局正式组建华东、华南、西北、东北、华北六大区域环保督查中心,有效地弥补了区域环境监管的空白,逐渐形成由环境监察局、应急中心和区域环境保护督查中心组成的“国家监察”体系.区域环境保护督查中心作为环境保护部的直属事业单位,由环境监察局归口联系和业务指导,受环境保护部委托开展区域、流域、海域污染防治规划落实督查等工作,负责现场督查和微观业务,督查的结果和处理的建议需要报送环境监察局,由其做出相应的处理和处罚意见,督查中心不取代地方人民政府及其环境保护行政主管部门的管理职责,也不指导地方环保部门的业务工作.从其工作模式来看,大体上有两类:一是督查中心各业务处根据各自的职能,对所辖区域内省(区、市)进行督查,根据污染物总量控制、专项行动计划落实、执法稽查、污染防治等承担督查职责、开展督查工作,与环监局直接对口协调,易出现重复和交叉督查等情况.另一种是督查中心各业务部门分别负责所辖1~2省(区、市),分别对其开展全面的督查,一定程度上避免重复与交叉的问题,但在与上级环保部门对口协调上存在一定问题.

区域环境保护督查中心具有监督政策落实、日常督查、跨区域环境问题协调等重要职能.概括起来,主要有以下职能:一是针对地方政府与地方环境保护主管部门,重点督查国家环境经济政策落实情况,主要包括监督地方对国家环境政策、规划、法规、标准执行情况,参与国家环境保护模范城市(区)和国家级生态建设示范区创建核查工作,参与国家重大科技示范项目和 环保重大专项资金项目落实情况专项督查.二是督查企业环境管理行为,包括上市公司环保核查的现场监督检查及后督察工作,“三同时”现场监督检查工作,参与环境执法稽查和排污收费稽查工作.三是针对跨区域的环境问题开展督查,包括国家区域、流域、海域污染防治规划落实情况,承办跨省区域、流域、海域重大环境纠纷的协调处理工作.四是针对重大环境污染、突发性环境问题开展督查,包括承担或参与环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作,承办或参与重大环境污染与生态破坏案件的查办工作,参与重特大突发环境事件应急响应与处理的督查工作.此外,还包括污染物减排核查、环境统计、环境监测、国控污染源等日常监督工作.

环保督查是命令控制型手段,通过约谈、限期治理、区域限批、挂牌督办等,建立“党政同责”和“一岗双责”的督政问责体系.一方面,借助“挂牌督办”“区域限批”等强硬措施开展督查.2009年9月30日,环境保护部出台了《环境违法案件挂牌督办管理办法》.对公众反映强烈、影响社会稳定的环境污染或生态破坏案件,对造成重点流域、区域重大污染或环境质量明显恶化的环境违法案件等情况采取挂牌督办.环境监察局统一组织安排,各督查中心对环境违法案件进行现场核查,提出挂牌督办建议并附案件有关材料.另一方面,在环保约谈中发挥督查实效.环保约谈制度是环保新常态下探索建立的政府环境责任保护追究制度,是落实政府环境保护责任,推动政府环境管理转型的有力抓手,使“监督执法只瞄准企业”逐渐转变为“监企督政,督政为先”,实现由单纯“督企”向综合“督政”转变.截至2015年11月底,各区域环境保护督查中心已先后对33个城市开展综合督查,约谈16个市级主要负责同志,各省(区、市)和新疆生产建设兵团对134个市和2个县开展综合督查,对28个市县进行约谈、对19个市县实施区域环评限批、对176个问题进行挂牌督办.这为各级部门环境保护“党政同责”和“一岗双责”责任体系建设、跨区域的环境问题的解决以及环境监管方式的转变提供了重要保障.

环保督查制度已广泛深入地开展了实践,积极探索以“督”为主、以“查”促“督”和开放式的督查方式.北京市专门成立北京市人民政府督查室环境保护督察处,负责综合督查工作;安徽省环保厅邀请人大代表和政协委员参加综合督查;福建、黑龙江等省环保厅在综合督查后,将督查中发现的问题及时向省政府汇报、向地方政府通报,强化督查权威;上海、西藏、新疆、青海、吉林等省(区、市)建立环境监管执法考核制度,将综合督查结果纳入环境目标责任制考核评价体系,作为审批、考核、安排专项资金的重要依据;湖北编制《督查手册》和《文件汇编》,分发至各督察组,以此作为督查工作的指南;黑龙江将督查工作细化为6个方面35项内容,将督查落到实处、落到细处.同时,各地积极探索开放式的督查方式.区域环境保护督查中心和地方政府依托当地户籍管理部门,在当地常住居民中随机筛选出市民代表,经联系确认后形成备选名单,再综合考虑性别、年龄、职业、区县等情况从中确定最终参与人员,并在当地的主流媒体进行公示.所有参与人员均需参加资料审阅、座谈询问、现场检查、集体商议等督查过程,一起分组参与督查事项,具有同等的发言权和投票权.同时,邀请当地人大代表、有关媒体记者全程参与,督查过程全部对外开放.

加快推进环保督查制度建设的若干建议

规范环保督查制度,强化督政问责内容

一是有重点地实施区域专项督查,开展综合性督查,监企与督政相结合且以督政为主.专项性督查侧重于督查典型或重点问题,综合性督查主要为常规性督查和日常性督查.二是要制定更加详实的环保督查实施细则,明确督查形式、督查内容、督查结果利用、党政部门责任追究情形等内容.三是更加突出党政决策失误造成重大环境污染、违反生态环境法律法规制度、生态环境保护目标未完成或环境质量不达标等督查重点.针对一些特定行业、重点领域、经济技术开发区、工业园区等,要不定期地开展现场检查,督查过程中着重督查企业的环评手续、产业政策、治污设施建设及运行、主要污染物治理、应急预警机制等情况.

强化环保督查组织领导,实施监管清单制度

为进一步提高环保督查的实效,并与国家环境保护督察巡视制度相承接,建议成立司局级的环保督查领导小组或办公室,专门负责领导区域专项性督查和综合性督查,为区域环境保护督查中心提供业务指导.要加快推进现代化环境监察执法队伍建设,以环保督查推动环境执法的有效落实.建议以环境质量改善落地清单达标进程管理为核心,以信息公开、社会共治推动监督落实,进一步夯实地方政府和企业的环境责任,建立差别化、精细化、科学化的环境质量管理制度政策体系,分不同区域、不同经济发展水平、不同环境状况开展差别化的环保督查.

加强环保督

环保督查制度:推动建立督政问责监管体系
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查信息公开,深入推进开放式督查

当前,已有部分地区积极探索开放式督查,有效地提高了社会公众的参与积极性,为发挥督查实效提供了可供参考的经验.建议各区域环境保护督查中心继续深化开放式督查,实施督查全程式开放,利用自媒体、网络、移动客户端等手段向社会公布督查的全过程.建议邀请地方人大代表、政协委员、其他党政部门代表、当地群众代表参与督查工作,给予其相应的建议权和投票权.督查工作与环保约谈相结合,将“区域限批”“挂牌督办”“一票否决”“党政领导尽职尽责考核”纳入到督查的前端、中端

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和后端,坚持全过程可追溯的原则,将地方政府、企业的各类问题“晒”在公众面前.

(葛察忠系环境保护部环境规划院环境政策部主任、研究员;翁智雄、董战峰,环境保护部环境规划院.翁智雄系通讯作者)

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