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【电大论文】试探中国生态移民工程的问题及规范性研究(论文参考文献)

星级: ★★★★ 期刊: 《环境保护》作者:浏览量:1855 论文级别:热门本章主题:移民和生态原创论文: 5156论文网时间:2011年7月4日审核稿件编辑:Hugh本文版权归属:www.5156chinese.cn 分享次数:2505 评论次数: 4512

导读:这是一篇关于中国生态移民工程的问题及规范性研究的论文,对正在写移民和生态相关论文的毕业生有参考意义。

文/蔡林

摘要 生态移民是我国最大的环境保护工程项目之一,取得了巨大的成绩,但是问题也很多,其中,主要是移民迁入地选择的规范性问题.本文指出提高移民工程规范性,是促进生态移民工程可持续发展和人口城镇化的根本措施,并参照世界银行和亚洲开发银行的工程移民规则,根据不同的移民情况,提出生态移民工程规范性设计的具体内容.

关键词 生态移民;环境移民;扶贫开发;工程移民

我国的生态移民始于20世纪80年代,源于易地扶贫开发移民.1983年我国政府开始实施为期10年的“三西”(宁夏西海固地区、甘肃以定西为代表的中部干旱地区和河西走廊地区)区域综合性扶贫开发,试行吊庄移民.1994年,开始实施“八七扶贫攻坚计划”,易地扶贫随之得以在各省市区大范围推进.2000年以后转变为保护和改善生态环境与扶贫开发相结合的生态移民.大部分迁移人口生产和生活得到提高,移民迁出区生态环境明显改善.但随着气候变化及扶贫标准的提高,特别是在大力推进人口城镇化的大背景下,需要生态移民的数量不断增长.如何规范移民工程,真正实现“迁得出、稳得住、富起来”,仍然有许多难题需要解决.

我国生态移民的主要问题

一是缺乏理论性指导和系统性的制度安排,大部分搬迁工程仍简单停留在“一搬就灵”的易地农业安置方式上,容易形成“过场式”生态移民.二是国家和地方政府缺乏全面整体、统筹兼顾的科学规划.给迁入地造成新的生态环境压力,出现重复建设、资源浪费、移民安置不稳等问题.三是大部分的搬迁区也是生态环境脆弱区,后续发展乏力,即使投入大量的资金也很难在短期内形成较高的生产能力.四是搬迁安置资金投入不足,生态移民补助标准偏低,难以满足移民可持续发展的要求.五是宣传教育不够,移 动参与不足,常常是“等、靠、要”,组织实施搬迁安置难度较大.六是部分生态移民自身素质和劳动就业能力较低,自身适应和发展能力较弱,很多人只能靠政府的救济生活,造成生活水平下降.七是移民生产扶助、技能培训、生活困难帮助等后续扶持力度不够,造成移民难以安置稳定,出现移民非正常回流问题.八是生态移民多数处于少数民族地区,文化、风俗多样,是珍贵的历史文化遗产,但现在移民搬迁很少考虑民族文化保护问题.九是有些迁出地生态环境并未得到改善.原因是原来移民的部分回流、外来人口的非法耕种、生态建设投入很少等.十是西部地区绝大部分移民新区土地已经超载,传统的有土安置方式面临严峻的挑战,必须另辟蹊径.

生态移民迁入地评估框架

我国的生态移民是以政府为主导的人口迁移工程.纵观生态移民中出现的各种问题,迁入地的选择是关键问题.迁入地选择是否得当,已经成为生态移民工作是否具有可持续性,是否能够取得预期效果的核心所在.目前,还没有专门针对生态移民的工程规范.但是,世界银行和亚洲开发银行关于工程移民贷款的规则可供借鉴,其规则中最关键的都是移民安置地的选择和评估规范,依据世界银行和亚洲开发银行对迁入地的要求,可以进一步归纳、发展为以下理论框架(图1),并依此对相应的主要影响因素进行系统性评估.

目前对生态移民的安置中,有以农业安置为主和以非农安置为主的两种安置方式,这两种不同的安置方式对迁入地的原则要求有很大不同.在以农业为主的安置方式下,迁入地的生态环境状况及耕地资源是最需要考虑的影响因素,而在以第二、三产业为主的安置方式下,第二、三产业发展水平和吸纳劳动力能力是最需要考虑的因素.同时这两种安置方式下的社会适应度评估重点也不相同,城市与农村社区相比文化更加多元化,移民适应性相对更好.因此,对于迁入地选择问题,需要分别对这两种不同的安置方式进行讨论.限于篇幅,本文只对有土安置地的选择问题进行评估设计;无土安置(城镇化)的迁入地选择和评估可以参照有土安置地的选择和评估方式进行.

生态移民迁入地评估内容及建议

生态环境容量评估

将世界银行及亚洲开发银行对迁入地生态环境的要求,转化为对以农业为主的生态移民迁入地的评估要求,实际上是两个问题,一是备选地是否有环境容量剩余;二是备选地如果有环境容量剩余,那么有多少环境容量剩余.

其一,备选地是否有环境容量剩余.在以农业为主的安置方式下,迁入地的生态环境容量评估主要采用区域规划状态法,即看是否属于退耕区,如果迁入地已经在实施退耕还林、还草工程,或者已经规划实施退耕还林、还草工程,就说明迁入地本身已经属于生态脆弱地区,这些地区自身的人口压力还需要卸载,根本没有环境容量剩余,移民的迁入必然会加重这些地区的生态压力.因此,这样的地区显然不应作为移民迁入地.迁入地备选地如果不是退耕区,还应考察迁入地所在乡是否属于退耕区,如果是,迁入备选地本地一般也属于生态脆弱区,也应否决.

其二,非退耕区环境容量评价.对不属于上述退耕区的地区,研究其环境容量剩余.评价方法一般采用短板状态法,即计算不同资源的持续供给能力及环境容纳废物能力所能够供养的一定生活水平的人口数量,减去原住民的人口数量,以其最小值确定环境容量剩余.评价结果如果是负值或零,此时也要否决.

对有土安置方式而言,重点考察持续供给资源的供给能力,主要资源包括耕地资源、水资源和能源.以耕地资源为例,可采用耕地生产力评价法.即考察迁入地能否提供一定数量与质量的耕地,足以生产出保证移民基本生活的粮食.

单产评估.评估单产的目的,是剔除广种薄收情况.广种薄收地区一般是干旱、半干旱生态脆弱区.迁入地粮食单产应不低于全省粮食单产平均水平.

可接纳移民潜力的评估.在以农业为主的安置方式下,土地资源是农民收入的最重要保障,我们可以采用“可接纳移民潜力”这一指标作为衡量环境容纳度的主要指标.可接纳移民潜力的具体计算方法是:首先计算近5年来迁入地的粮食总产量;然后以人均500公斤粮食作为人均粮食底线,计算迁入地土地资源可承载的人口数,再减去迁入地未来10年原住民的人口数,就可得到迁入耕地移民容纳潜力.其他资源移民迁入潜力值可采用不同的方法进行计算,最后进行综合比较,以其中的最小值,即短板为移民环境容量.

经济适应度评估

经济适应度主要评估考察移民的生产适应性,即考察移民能否适应迁入地的生产方式.这里所说的适应,不能仅仅理解为移民的自适应,另一个重要评估内容是政府及当地社区提供技术、培训和资金支持,乃至提供最低生活保障的能力和意愿,帮助移民适应.

从生态移民实践看,这方面主要是纯牧民转为农民的问题.草场基本退化而撤下来的牧民一般是半农半牧的牧民,他们仍可以较快适应农业生产方式;对于纯牧民的生态移民,应尽量采取非农方式安置,这样可以一步到位,以免农业安置不适应,再转换非农安置所产生的问题,同时也减轻了有土安置的压力.

社会适应性评估

社会适应性评估主要指移民对迁入地的语言、居住方式、风俗习惯等社会文化的适应性评估.尽管社会适应性内容非常广泛,但在实践中最重要的是民族文化差异问题.

对少数民族的生态移民,需要特别关注文化差异是否会产生民族矛盾问题.农业安置时少数民族移民一般应移到本民族聚集区.在不具备上述条件时,则宜采取集中居住的安置方式,如专门设立少数民族移民村等.

当然,这里所讲的是政府事先规划时所进行的预评估.最终选择还要考虑少数民族移民与迁入地居民双方的态度,而这种态度也会在移民意愿评估中反映出来.

迁入地基础设施建设及移民点建设的实施方式评估

生态移民一般是对缺水、缺电、交通不便“一方水土养不了一方人”的地区实施的移民工程.迁入地是否有可供利用的水源、是否通电、通路、是否有学校和医院等一系列的基础设施,是移民工程首先要考虑的.

从调查的情况来看,地方政府一般都会选择基础设施条件相对较好的地区作为移民迁入地,即使没有这些基础设施,政府一般也会进行相应的基础设施建设.迁入地基础设施总的情况比移民迁出地有不同程度改善.

基础设施建设方面存在的主要问题,一是一些地区政府有关的承诺没有完全兑现,主要涉及如何保障落实事先评估中已经确立的有关内容的问题;二是建设质量存在问题,主要是基础建设的组织实施方式存在问题,即移民没有被要求参与工程监理过程.这一问题的解决应以事先约定方式保证移民参与,可以在移民意愿调查中设定为专门项目,予以考察.

移民意愿评估

移民意愿评估属于主观意愿的评估系统,主要考察移民对备选迁入地环境以及各种政策安排的认可程度.

一是对备选迁入地环境的满意度.在新疆的调查发现,同一村的村民,年轻人与老年人对某一迁入地环境表示了截然相反的看法,但遵从“谁自愿谁移

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民”的原则,问题就基本可以解决.当采用整村搬迁模式时,则应用“对迁入地环境满意度”指标来进行评估,如果群众中有超过75%的人表示能够接受,那么评估就可以通过.否则,应重新考虑迁入地地点或者进一步协商.

二是对政策安排的认可程度.移民意愿评估的第二点,是考察移民对政府相关政策,如安置、补偿政策、基础设施建设及其组织实施方式等的知情度及满意度.对此,应分别设定项目考察.例如,目前移民点基础设施建设组织实施方式问题,主要是一些地区政府包办较多,移民参与不足,结果是一些地区的移民点出现了较严重的基础设施建设及移民村建设质量问题,群众意见很大.基础设施建设的质量保障,与实施方式密切相关,只有移民代表能参与工程的监理,问题才能改善.因此,对基础设施建设组织实施方式应事先讨论、约定,然后做群众意愿评估.如对约定的建设方式有50%群众不满意,应重新协商、议定能够保证移民参与的新的具体实施方式及条款.对“对政府相关政策满意度”指标评估时,应注意避免可能引起群众提高迁移筹码、增加对政府依赖性的项目设计.

迁入地居民意愿评估

迁入地居民意愿评估子系统也属于主观意愿的评估,应主要考察两个方面内容,一是迁入地本地居民愿意接受移民的程度,二是对政府相关政策,如补偿政策等的满意程度.相应地可以采用“是否愿意接纳,以及接纳移民人数”和“对政府相关政策满意度”两方面指标来进行评估,方法可同样采用问卷法.如果大部分(如50%以上)迁入地本地居民的能

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够接受移民,评估就可以通过,否则应否决或进一步协商.

至于对政府相关的政策满意度,与移民意愿评估一样,应注意避免那些可能引起当地群众提高接纳移民筹码、增加对政府的依赖性的项目设计.有时,不直接询问,仅做以上“是否愿意接纳,及接纳移民人数”评估时,已经可以间接得到结果.

总之,移民意愿评估和迁入地居民意愿评估中,群众意愿

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与政府相关政策有很大关系,在进行评估时事先应对移民和当地原住民充分告知政府的移民政策,并经过充分协商,再行评估.

结语

我国的生态移民工程是一项利在当代,功在千秋的长期任务.从落实科学发展观,创建环境友好、资源节约、人口均衡的和

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谐社会的要求,以及全球气候变化引起的新的环境灾难的应对来看,我国的环境移民数量远不止700万,未来的环境移民有可能会达到将近1。5亿人口,环境移民的任务仍然极为艰巨.规范我国生态移民工作,首先就要严格规范生态移民工作中的迁入地选择问题,需要确定具有可操作的原则,建立相应的评估、督察机制,坚决杜绝“过场式”生态移民安排;借鉴国内外已有的经验和教训,未雨绸缪,通盘考虑,逐渐形成具有可持续发展性的生态移民工程规范,促进生态移民的可持续发展.同时,也为未来的环境灾害移民和环境污染移民工作、配合人口的城镇化奠定坚实的基础.

主要参考文献

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