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【学士论文】简谈协调各方利益冲突规范环境立法途径(论文范文资料)

星级: ★★★★★ 期刊: 《环境保护》作者:浏览量:5167 论文级别:热门本章主题:利益和环境原创论文: 5156论文网时间:2008年9月2日审核稿件编辑:Carr本文版权归属:www.5156chinese.cn 分享次数:1802 评论次数: 6926

导读:协调各方利益冲突规范环境立法途径是一篇属于利益和环境的考试论文,免费分享给每一位正在论文写作的学生们阅读参考。

环境立法中存在的冲突与不足,不仅在法律体系内产生了矛盾,也直接影响了环境执法效力.因此,规范环境立法过程,协调环境立法背后的多元利益冲突将有助于促进各方利益动态均衡,最大程度地实现以生态利益为表征的环境公共福利,实现环境立法应有的公共性价值.

文/秦鹏 李奇伟

生态文明与美丽中国的建设目标离不开环境法的制度供给与规范导引,但目前环境法在表现形式、内部结构、效力等级等方面的矛盾与冲突不仅在法律体系内产生了效力抵牾,也直接影响环境法制的运行实效,导致法律逆向调节效应.法是利益的调节器,掩藏于法律冲突背后的是现代公共生活中多元利益的分化和冲突.由于人类理性与社会历史条件的局限,这种冲突不仅未被既有立法冲刷抹平,反而在一定条件下重新聚合、激化、碰撞,甚至有突破平衡限度而对整个法制体系、基本秩序构成威胁的可能.在此情况下,需要规范环境立法途径,以协调各方利益并实现生态利益最大化的制度功能.

当前环境立法中的冲突与不足

回顾我国环境立法产生、发展并逐步完善的30余年历程,可以发现,尽管环境立法数量逐年增加,法律体系逐步成型,但不得不承认的一个现实是,由于受传统权力决策活动程式的影响,实践中的环境立法尚存在诸多冲突与不足.

首先,环境立法规范冲突频现,损害了环境法制的统一.审视中国现有的环境立法,存在诸如立法项目选择失当、规范力度不够、可操作性不强、权利义务失衡等诸多缺陷,而其中一个更为突出的问题在于法律规范之间不协调,矛盾重重.

在 与地方立法层面,由于立法权限分配的弹性和张力,使得地方或部门立法越权、争权、与上位法冲突的现象时有发生.如我国《水污染防治法》第五十六条规定,“有关地方人民政府应当在饮用水水源保护区的边界设立明确的地理界标和明显的警示标志”,而有的地方为了管理的方便,针对损毁、涂改或者擅自移

协调各方利益冲突规范环境立法途径
利益和环境考试论文

动饮用水水源保护区的地理界标和警示标志的行为,做出了五十元以上二千元以下罚款的规定.这一规定与《行政处罚法》第十一条的规定是有冲突的.又如,我国现行《土地管理法》、《农业法》、《基本农田保护条例》等法律法规对基本农田保护做出了最为严厉的规定,在实践中却常常发生一些地方仅仅依据地方性政策或者文件就大肆占用耕地、随意改变土地用途的现象,使有效保护耕地的目标难以实现.

在地方立法层面,不同的地方立法之间,对于同一事项的立法也时常会有区域冲突.如在海域使用管理规定上,某省政府与该省辖区内某市政府就存在抵触.省政府规定“属于1000亩以上3000亩以下的海域使用项目,须经市(地)海洋行政主管部门提出审查意见,报市(地)人民政府(行署)审批”,而市里规定“2000亩以下的其他海域使用项目,应当向当地海域使用主管部门提出审请,由同级人民政府审批,并报市海域使用行政主管部门备案”.再如,在新兴的排污权交易方面,湖南省将主要污染物排污权设定为交易标的,江苏省以主要污染物排污指标为交易标的,杭州则以主要污染物排放配额为交易标的,造成区域立法差异.

其次,流域与区域环境立法整合效应不足,未能达到环境整体性保护要求.环境系由各种相互独立又相互依存的自然资源构成,它的整体性决定了环境法调整关系的综合性,它要求不同区域、不同机构之间加强合作、协调立法以建构起环境整体保护的法律框架.随着区域经济整合加速与环境整体性保护意识的增强,我国区域环境立法协调已经取得一定成果,如辽宁、黑龙江、吉林三省签署了《东北三省政府立法协作框架协议》、湖南在长株潭地区制定了《长株潭城市群区域规划条例》.但这些进展仍然未能改变行政区划主导下的立法权排斥局面,也未真正做到地区之间平等协商、充分沟通,在一些情况下还出现了区域分配不公、补偿不到位等情况.以引滦入津工程为例,该工程涉及多个省份与地区,虽然有力地支持了京津地区经济社会发展,但立法整合效应的缺乏也给水源供给区带来了诸多不便.为了保持水源带的水质质量,水源供给区不能建设一般的工业项目,甚至不能种植水稻.在这种情况下,水源供给区对于生态环境建设的积极性普遍不高.

再者,立法主体的单极化与公众参与不足,导致地方和部门利益的法制化局面.一方面,在环境立法过程中,始终在场并占据主导地位的是各级权力机关与行政部门.由于立法权集中在立法机关手中,立法的博弈往往演变成为部门权力的博弈,很容易使环境立法偏离公共性目标.另一方面,公众参与立法制度设计不足.目前,公众参与仅限于立法的起草和审查阶段,却不享有立法的动议权.虽然存在座谈会、论证会、听证会等多种参与方式,但常常流于形式.公众参与环境立法所形成的建议和意见得以采纳并转化为法规范的情形还很少.尽管我国《立法法》规定了“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义 ,保障人民通过多种途径参与立法活动”,但这样的原则性规定以及配套制度的缺乏导致社会公众立法参与度不足和利益表达不畅,立法中的公共利益常常被权力话语体系中“看得见的利益”取代,出现利益错置的局面.

规范环境立法的意义

规范环境立法有助于建构利益自由表达的公共交往平台

面对纷繁复杂的社会利益结构,环境立法要实现协调多种利益、增进生态利益的制度设计目标,其基本前提在于建构一个尊重各方合法利益,基于平等身份认同的公共交往平台,并在平台的整合之下使政府(包括 政府、地方政府、行政部门)、市场主体、社会组织和公民个人能够凭借一定方式探讨共同关心的环境事务,通过表达、论辩、沟通、互信、互助、协商,在利益碰撞中寻求妥协平衡,进而形成价值和利益共识.在此意义上,规范、协调环境立法的过程既是社会各方之间以寻求利益表达共识和“参与性”、“构成性”为特征的关系建构,亦是环境立法行为与治理策略获得社会认同、取得合法性

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的基本途径.

规范环境立法有利于实现生态利益最大化和利益冲突最小化

环境立法冲突背后隐藏的是现实的利益关系,因此,立法协调要解决的核心问题在于面对复杂的利益格局如何实现生态利益最大化,并协调和消弭不同利益主体之间的矛盾和冲突.这些相互抵触的利益包括:政府作为管理者的整体发展利益与作为超级企业的短期经济利益之间的冲突;抽象的国家利益与具体的地区、部门利益之间的冲突;政府与市场主体之间的利益冲突;经济发展与公众的环境利益之间的冲突等.虽然很难依据某种普适性方法对各种受到法律承认和保护的利益做出权威性的位序安排,但这并不意味着在环境法治的视阈下必须将所有利益都等量齐观,亦不意味着不能尝试作出任何质的评价.在此意义上,以人与自然、人与社会、人与人共存共生为内在属性的生态利益理应成为利益衡量中的优先价值,并以此为基础透过制度协商兼顾其他正当利益诉求实现利益冲突最小化.

规范环境立法有助于实现环境利益的公平分配

就社会制度安排而言,规范与协调环境立法不是为了实现利益而分配利益,而是为了实现正义而分配利益,正义是衡量、评价利益分配的基本尺度.由于环境正义的内在意蕴总是存在于具体的历史条件中,现实的环境正义论题主要集中在弱势群体、地区差异与城乡分立等区分的环境社会问题之上,因此,在对各种利益进行识别、选择、协调的立法制度构建中,不仅需要权利义务的公平配置使利益的受损方获得适当补偿以实现利益的衡平,更需要建构一种利益倾斜保护机制,予以弱势群体、生态脆弱地区以适度的扶持和帮助,而且还应创造新的制度以激励生态利益供给,通过生态利益增进来协调因环境资源问题所致的多重利益冲突.

规范环境立法的宏观思考

处于“利益场”中的环境立法实质上是关乎利益表达、衡平与实现的制度安排,通过程序性规定,环境立法应逐渐体现多元利益和价值的对话、社会整体资源的调节与分配,解决社会正义之实现等社会性问题.基于前面的论述,在此对如何规范环境立法做以下宏观的思考.

第一,从预防、排除、消解三个层面着手建立法律冲突消解机制,保障法制统一.目前,中国特色社会主义法律体系已经形成,作为新兴部门法的环境法也蓬勃兴起,形成了不同层级、不同主体立法的庞杂法律架构,在此情况下,出现一些法律冲突是不可避免的.为此,需要一个机制从预防、排除和消解三个方面来解决法律冲突.从预防层面来看,法律冲突根源是权力分配的不适当,应该进一步明确各机构之间的立法权范围,并通过立法批准制度和备案制度从源头上消除法律冲突诱因.从排除冲突角度来看,需要按照《立法法》的有关规定确立法律冲突的适用规则,以上位法优于下位法、特别法优于普通法、新法优于旧法等原则判定法律法规效力高低.在消解冲突方面,应积极展开法律清理活动,从已有的法规清理活动中总结经验,采取定期与不定期相结合的方式实现法律清理的常态化.另外,应该建立实施法规审查制度与改变、撤销制度. 《立法法》中已经规定了主动审查和被动审查两种方式以及应予改变和撤销的情形,应当依法加强审查,真正落实有关国家机关、社会团体、企事业组织及公民的审查建议提出权.

第二:适应环境整体性保护要求,积极开展区域、流域立法协作,实现利益公平分配.应当建立立法协调机构,针对区域、流域整体环境事务形成组织化协调处理机制,广泛吸纳专家学者和公众代表组成委员会,商议重要立法项目,组建区域共同执法力量,从而提高环境执法效益.实施区域协作立法,通过订立联合立法协议、制定区域统一规则、制定统一法规或规章,减少区域内的重复立法和法律冲突.应以公平作为衡量原则,妥善安排立法过程中 与地方、不同地区之间及市场主体、利益相关者与公众的正当利益.对不同主体做出适当的区分,在公平的前提下实现受益地区对受损地区、发达地区对不发达地区的资金和技术支持帮助.在设计补偿标准时,不应只计算资源产品的市场价值,更要综合考虑由此引发的生态效应改变形成的生态成本,以解决正外部性引发的利益纷争,避免正外部性转化为负外部性.通过以全流域管理、环境资源产业化、循环经济等制度为生态利益的增进提供制度供给,以生态利益的增进来平衡协调环境资源问题所致的多重利益冲突.

第三,赋予公众实际立法参与权,形成“权利一权力”的对话协商结构.一方面,应当对传统的权力结构及其运行逻辑进行重新认识,理顺 、地方、公众三者之间的相互关系与功能定位,使公权力主动体察社会公众利益需求并做出积极回应.另一方面,应当赋予公众实际的立法参与权,在平等协商

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对话中实现社会公众的利益表达、公共利益的衡平与选择.不仅使公众和利益相关者能够参与到环境立法中来,也要通过各类社会团体、环保NGO的广泛融入,拓宽公众的组织化参与渠道,使具有不同利益诉求的个体汇聚整合成为议事力量参与到公共协商之中,并通过适当的法律救济形式实现对参与权利的保障与维护.

第四,建立立法信息公开制度,保障公众知情权,实现公众对立法信息的充分获取.首先,立法机关应当将公开贯穿于法律规范文本形成的全过程,既包括立法准备阶段的立法规划制定、立法建议采集,又包括立法制定中法律草案的起草、修改、审议,使每个环节遇到的问题与争议都能通过媒体和网络等公共媒介向公众传达,让公众能及时、准确地了解立法动态.其次,发展和完善立法会议公开制度,将立法机关的会议时间、会议地点提前公布,并将立法过程中搜集的背景材料、人大代表的发言记录、立法会议纪要等资料及时公开,以便公众能够更加直观地了解立法全景.

另外,完善立法参与的具体制度,如立法旁听制度、专家咨询制度、立法回避制度等.透过多样的程序性规定丰富参与形式,保障各利益主体享有平等的参与机会和有效的参与途径.应当进一步完善立法听证制度,扩大立法听证的范围,使立法利害关系人能够

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成为听证会参与人员,并能够在听证过程中平等、充分表达其意见.对于立法座谈会、论证会、书面征求意见等重要的公众参与形式,也应制定相应细则,增加制度的可操作性.

【基金项目: 高校基本科研业务费科研专项项目( CDJKXB12006)】

(秦鹏系重庆大学法学院副院长、教授;李奇伟,重庆大学法学院、南华大学文法学院)

[ 参考文献 ]

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